Revista Kawsaypacha: Sociedad y Medio Ambiente.
N° 8 julio – diciembre 2021.  E-ISSN: 2709 - 3689

Como citar: Gamboa Balbín, C. (2021). Origen y debate del Acuerdo de Escazú en el Perú. Revista Kawsaypacha: Sociedad Y Medio Ambiente, (8), 139-160. https://doi.org/10.18800/kawsaypacha.202102.007

ORIGEN Y DEBATE DEL ACUERDO DE ESCAZÚ EN EL PERÚ: UNA MIRADA DESDE EL DERECHO INTERNACIONAL AMBIENTAL

Cesar Leonidas Gamboa Balbín
Derecho Ambiente y Recursos Naturales (DAR)
ORCID: 0000-0002-0706-765X

Resumen: El 2020 marca el inicio de la pandemia por COVID-19 y de un ambiente político polarizado en el cual estuvo inserta la ratificación del «Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe», más conocido como el Acuerdo de Escazú. Este debate se produjo tanto en redes sociales como en las sesiones de la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso del Perú, la que finalmente archivó el pedido del Ejecutivo de ratificación de dicho tratado internacional de derechos humanos. En el presente artículo nos centraremos en aclarar algunos de los principales argumentos producidos en el debate público sobre la conveniencia o no del Acuerdo de Escazú, desde los principios, regulaciones y prácticas del derecho internacional ambiental. Las críticas, dudas y preocupaciones hacia el acuerdo se centraron en argumentos formales y de fondo, los primeros se centraron en cómo había sido la negociación del acuerdo regional y los roles de los actores involucrados en ese proceso; y los argumentos de fondo estaban alrededor de sus fundamentos normativos, axiológicos y su posible impacto en el principio de la soberanía estatal sobre los recursos naturales. Al distinguir rigurosamente los argumentos políticos y jurídicos a favor y en contra de este tratado internacional, podremos aclarar las dudas sobre su origen y su impacto en el principio de la soberanía de los recursos naturales.

Palabras claves: Soberanía sobre los recursos naturales, Desarrollo sostenible, Democracia ambiental, Derechos de acceso, Participación, Justicia ambiental, Perú.

Origin and Debate of the Escazu Agreement in Peru: An Overview from International Environmental Law

Abstract: 2020 marks the beginning of Covid 19 and due to a polarized political environment; in which was inserted the ratification of the “Regional Agreement on Access to Information, Public Participation and Access to Justice in Environmental Matters in Latin America and the Caribbean”, or better known as the Escazu Agreement. This debate took place on social networks such as in the Foreign Relations Commission of Congress sessions that finally shelved the executive's request for ratification of said international human rights treaty. This article will focus on clarifying some of the main arguments produced in the public debate about the convenience or not of the Escazu Agreement, from the principles, regulations, and practices of international environmental law. Criticisms, doubts, and concerns towards the agreement focused on formal and substantive arguments. The first ones focused on how the regional agreement had been negotiated and the roles of the actors involved in that process; the underlying ideas were around its normative and axiological foundations and its possible impact on the principle of state sovereignty over natural resources. By rigorously distinguishing the political and legal arguments for and against this international treaty, we will be able to clarify doubts about its origin and its impact on the principle of sovereignty of natural resources.

Keywords: Natural Resources Sovereignty, Sustainable Development, Environmental Democracy, Rights of Access, Participation, Environmental Justice, Peru.

1. Introducción

Al finalizar la cuarentena por el COVID-19 (junio de 2021), se desarrolló un debate público en el Congreso de la República del Perú, por la aprobación del «Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe» (ONU 2018), más conocido como el Acuerdo de Escazú (en adelante, acuerdo). La sociedad civil venía desarrollando una campaña a favor del acuerdo, señalando los beneficios y retos que enfrentaba el Perú con respecto a la futura puesta en vigencia de este tratado internacional; asimismo, se levantaron preocupaciones por una posible pérdida de la soberanía, del control de la Amazonia y de nuestros recursos naturales, lo que multiplicó una serie de debates públicos sobre la conveniencia de la aprobación del mencionado acuerdo.

Los principales críticos al acuerdo fueron los gremios empresariales, los gobiernos regionales amazónicos y algunos colegios profesionales. La mayoría de las discrepancias y cuestionamientos se trasladaron desde las redes sociales hacia una serie de presentaciones de expertos en las sesiones de la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso^[1], las cuales terminaron por hacer que la decisión mayoritaria de la Comisión fuera rechazar la ratificación del acuerdo y archivar el proyecto (Romo & Praeli 2020) de resolución legislativa presentada por el Poder Ejecutivo un año antes.

En este artículo, nos centraremos en presentar y aclarar las principales críticas al Acuerdo de Escazú. Primero presentaremos brevemente su origen como tratado internacional de derechos humanos, así como el debate sobre su consistencia con el principio de la soberanía de los recursos naturales. Luego se analizará el proceso de negociación y perfeccionamiento de este tratado internacional, y se pasará a analizar en qué medida es acorde al concepto contemporáneo de desarrollo sostenible y si atenta o no contra la soberanía estatal de los recursos naturales.

2. Antecedentes

En este primer punto aclararemos el origen estatal y los fundamentos jurídicos internacionales del Acuerdo de Escazú. Estos elementos están principalmente relacionados con el derecho internacional y cómo se ha venido regulando el derecho ambiental. Lo cierto es que la comunidad internacional ha pasado de ser «un internacional imperio de la ley, [con] tan solo unas cuantas convenciones aceptadas» (Nicolson 1994: 238) a construir un derecho internacional heterodoxo, sin un centro coercitivo y más bien basado en una multiplicidad de acuerdos internacionales vinculantes, cuyas materias dependen de la voluntad de los Estados. Un grupo de estos acuerdos internacionales ha tenido que ver con los derechos humanos y el derecho ambiental. Ya desde la década de los setenta se reconocía «una globalización de las preocupaciones por el deterioro ambiental en el mundo» (Bustamante 2000: 66), y décadas después, con la globalización en los noventa, se colocaron como temas centrales de la agenda internacional «los derechos humanos, la democracia y la ecología» (De Olloqui 1994: 17). Es en este marco donde se desenvuelve el derecho internacional ambiental, especialmente a partir de la Declaración de Río de 1992.

2.1  Declaración de Río

El proceso de construcción del derecho internacional ambiental no ha sido un proceso ni rápido ni expeditivo, muy por el contrario, «se ha considerado como una suma de intentos infructuosos o inútiles» (Jain 1996: 239; Speth 2002: 22-3). Los principales momentos del derecho internacional ambiental son: la Declaración de Estocolmo (1972), que pone en relieve las obligaciones estatales para proteger el medio ambiente; El Informe «Nuestro Futuro Común», más conocido como «Informe Brundtland», de Naciones Unidas (1987), el cual conceptualiza y pone en vigencia el principio de desarrollo sostenible; y la «Declaración de Rio sobre Medio Ambiente y Desarrollo» (1992), el cual, además de recoger todos los principios del derecho internacional ambiental, termina por configurar como un derecho humano al medio ambiente, irradiando desde ahí los marcos regulatorios nacionales.

El origen del Acuerdo de Escazú se encuentra específicamente en el Principio 10 de la Declaración de Río:

El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda.

En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan Las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones.

Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre estos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes.

El Principio 10 ha sido señalado como el sustento jurídico del concepto de «democracia ambiental», pues integra los derechos de acceso ambiental con las obligaciones estatales bajo la regla del «Estado de derecho», es decir, el desarrollo de dichos derechos solo puede hacerse en un régimen democrático. Bajo este marco de democracia ambiental, de los derechos de acceso ambiental (Ipenza 2018: 172), de participación ciudadana, del reconocimiento del derecho al acceso a la información y a la justicia en materia ambiental, es que, veinte años después, surge una iniciativa regional como el Acuerdo de Escazú.

En la reunión internacional conocida como Río+20 (2012), Chile, Costa Rica, Ecuador, Jamaica, México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay suscribieron la «Declaración sobre aplicación del Principio 10 de la Declaración de Rio sobre Medio Ambiente y Desarrollo», comprometiéndose a

[…] iniciar un proceso que explore la viabilidad de contar con un instrumento regional que puede ir desde guías, talleres, buenas prácticas hasta un Convenio Regional abierto a todos los países de la Región y con la significativa participación de toda la ciudadanía interesada (Naciones Unidas 2012).

Bajo esta declaración, estos países decidieron ir más allá del marco de la Declaración de Rio y negociar un futuro acuerdo internacional que desarrollara el Principio 10 en un nuevo tratado internacional. En consecuencia, el Acuerdo de Escazú nace de las preocupaciones de los propios Gobiernos, que, con la colaboración estrecha de la sociedad civil, ponen de manifiesto la necesidad de desarrollar mecanismos de protección de derechos de las personas para continuar protegiendo su derecho a gozar de un medio ambiente. Se ha mencionado que el acuerdo también podría ser producto de la presión internacional de las organizaciones no gubernamentales, pero lo cierto es que su origen parte de los Estados y de una lenta pero fructífera discusión proveniente de la Cumbre de Rio de 1992.

2.2 Negociación del Acuerdo de Escazú

El proceso de negociación del Acuerdo de Escazú lo podemos dividir en dos etapas: la primera etapa preparatoria, donde se establecen las condiciones de negociación a través de la organización de reuniones preparatorias (2012-2014); y la segunda etapa estrictamente de negociación del texto del acuerdo (2015-2018).

La primera etapa se inicia con lo señalado en la «Declaración sobre aplicación del Principio 10», donde los diez países suscriptores y posteriores adherentes se comprometen a trabajar una hoja de ruta para diseñar un nuevo instrumento internacional con el apoyo de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), organismo regional adscrito a Naciones Unidas, solicitándole «que realice un estudio sobre la situación, mejores prácticas y necesidades en materia de acceso a la información, a la participación y a la justicia en temas ambientales en América Latina y el Caribe». Configurado este compromiso, en los siguientes meses se fueron sumando otros países^[2].

Los tres siguientes hitos fueron: a) la Reunión de Santiago (2012), donde se acordó una hoja de ruta para garantizar la plena aplicación del Principio 10 de la Declaración de Río, y además se aprobó la creación de un Comité Directivo compuesto por los gobiernos de Chile, México y la República Dominicana; b) la Reunión de Guadalajara (2013), en la cual se adopta el plan de acción para 2013-2014 o el «Plan de Acción de Guadalajara», estableciéndose un Mecanismo Público Regional mediante el cual se pretende mantener informados a todos los interesados y facilitar la participación ciudadana en reuniones internacionales; y c) el «Documento de Santiago» (2014), en el cual ya son diecinueve los países de la región que se comprometen a desarrollar las negociaciones para la adopción del futuro tratado internacional.

Con la decisión del Documento de Santiago (2014), se inicia una segunda etapa de negociación del acuerdo regional, creando un Comité de Negociación que reemplaza las reuniones de los puntos focales y de los grupos de trabajo creados en la primera etapa. Así, la segunda etapa inicia en 2015 bajo el liderazgo del Comité de Negociación, compuesto por veinticuatro países y la activa participación de la sociedad civil, quienes participan en las negociaciones mediante seis representantes. Este proceso finalizó en 2018 con la adopción del texto del acuerdo. En los siguientes apartados analizaremos los roles de los más importantes actores que estuvieron involucrados en la negociación del acuerdo regional.

2.2.1.  Rol de los países en las negociaciones del Acuerdo de Escazú

Aprobado el Documento de Santiago, se dio inicio a la negociación del acuerdo, a cargo de un Comité de Negociación y la Mesa Directiva, compuesta por Chile y Costa Rica como copresidentes, y por Argentina, México, San Vicente y Las Granadinas, Trinidad y Tobago, y Perú como miembros de dicho órgano directivo.

Producto de la primera reunión de este Comité (Santiago, 2015), se aprueba el documento «Organización y Plan de Trabajo del Comité de Negociación del acuerdo regional sobre el acceso a la información, la participación pública y el acceso a la justicia en asuntos ambientales en América Latina y el Caribe», el cual establece formalmente las funciones de la Mesa Directiva, y Chile y Costa Rica asumen conducir el diálogo y el proceso de negociación del instrumento regional.

Vale la pena acotar que ambas copresidencias impulsaron que se incorporara en el texto altos estándares ambientales —por encima de lo propuesto por los demás países parte—, apoyaron las propuestas de los representantes del público y de toda la sociedad civil, y trabajaron por la búsqueda de consensos en el debate de propuestas. Fue importante que tanto los representantes del público y la sociedad civil de Chile y Costa Rica provinieran del movimiento ambientalista de sus países, lo que ayudó a que la negociación no fuera tan formalista. Esto contrastaba con la posición más formal y diplomática de otros países, cuya perspectiva sobre la participación de la sociedad civil era que debía ser más limitada durante las negociaciones.

El Perú no tuvo inicialmente una posición de liderazgo en el proceso de discusión del acuerdo^[3], pese a ser miembro de la Mesa Directiva, pues sus propuestas fueron moderadas respecto a la incorporación de la participación indígena y la concordancia del acuerdo regional con el Convenio 169 de la OIT. Sin embargo, con el inicio del gobierno Pedro Pablo Kuczynski (julio de 2016), la posición negociadora del Perú fue mucho más activa. El Perú planteó entonces incorporar el reconocimiento de los derechos de acceso ambiental, el acceso a la información de registro de emisiones, la fiscalización ambiental y algunas medidas de protección de recursos naturales; es decir, aportó lo que la experiencia de la legislación ambiental peruana ya había recogido.

2.2.2.  Rol de la Secretaría Técnica: CEPAL

La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) es una de las cinco comisiones regionales de Naciones Unidas y se creó para apoyar en el desarrollo económico de los países de la región. El principal rol de la CEPAL fue la preparación y la coordinación de las negociaciones del futuro acuerdo internacional que sería el Acuerdo de Escazú.

En la primera etapa, la CEPAL tuvo como rol iniciar las coordinaciones y la generación de información para los países signatarios de la Declaración del Principio 10 (2012-2015). Posteriormente, en la etapa de negociaciones del texto, la CEPAL inició este importante rol presentando el «Documento Preliminar del Acuerdo Regional sobre el acceso a la información, la participación pública y el acceso a la justicia en asuntos ambientales en América Latina y el Caribe» (CEPAL 2015) —previamente elaborado—, y en el cual se puede apreciar la ausencia de la protección a defensores ambientales.

En la primera reunión del Comité de Negociación del Acuerdo Regional (Santiago, 2015), se sentaron las bases del futuro Acuerdo de Escazú y las responsabilidades de la CEPAL como Secretaría Técnica, básicamente: llevar a cabo la logística y la articulación de los participantes en el proceso de elaboración del acuerdo regional en base al texto inicialmente propuesto.

Como se ha mencionado, el rol más importante de la CEPAL ha sido sistematizar los aportes al texto del acuerdo regional aprobado por la Mesa Directiva hacia la segunda reunión del Comité de Negociación del Acuerdo de Escazú. Sobre la base de dicho documento elaborado por la CEPAL, la Mesa Directiva incorporó las propuestas de los países en un texto compilado que se convirtió en el texto de la negociación, con el apoyo de la Secretaría Técnica. Tras cada reunión del Comité de Negociación, la CEPAL registró los avances de la negociación en nuevas versiones del texto compilado.

2.2.3.  Rol de la sociedad civil en las negociaciones del acuerdo

Es cierta la creciente influencia de sujetos de derecho internacional no estatales, como son los organismos supranacionales y la sociedad civil, producto del reconocimiento nacional de las preocupaciones ambientales como preocupación común de los ciudadanos (Speth 2002: 19). En ese sentido, la labor de las organizaciones no gubernamentales ha sido cuestionada desde diversos espectros políticos —conservador, neoliberal y progresista (Dagnino 2008: 221)— por una supuesta falta de rendición de cuentas de su accionar. En muchas ocasiones se presentan oportunidades de cooperación política y técnica del tejido político y económico, con la sociedad civil y los movimientos sociales, especialmente en el debate público que coadyuva a aclarar los intereses de dichos actores frente a lo «público». La labor de las organizaciones de la sociedad civil en el tema ambiental ha sido y es «concienciar a la colectividad respecto a la necesidad de proteger y conservar el medio ambiente» (Foy, Novak, Vera & Namihas 2003: 103), más que reemplazar a actores públicos y políticos.

Durante el debate nacional que se dio sobre el Acuerdo de Escazú, se ha mencionado el rol de las organizaciones no gubernamentales como perniciosas para la construcción de consensos en los temas ambientales y el inconsistente y tradicional argumento de usurpación de la representación social y política. En general, la sociedad civil tiene muchos retos de representación y coordinación, sin embargo, la labor con el Estado ha sido la de incorporar una perspectiva crítica y plural (Thesing 1997: 133), que implica difundir la información pública^[4], incorporar en el debate público el conocimiento de expertos y la movilización de la opinión pública (Gemmill & Bamidele-Izu 2002: 83); así como desarrollar diálogos inclusivos, como ha sido el debate de negociación de este acuerdo^[5].

Es así como, en el Plan de Acción de Guadalajara, los países signatarios de la Declaración del Principio 10 acordaron establecer un Mecanismo Público Regional mediante una inscripción formal. Este mecanismo de participación sirvió de conexión entre los representantes de la sociedad civil y el Comité de Negociación, una participación con voz en las plenarias, pero sin voto; esto permitió, con el necesario respaldo de algún Estado, proponer textos en la negociación. Esto, a su vez, permitió la interacción con distintos grupos de la sociedad civil, así como la posibilidad de presentar propuestas, lo que finalmente logró la inclusión del artículo 9 sobre defensores ambientales en el texto del acuerdo.

La elección de los representantes del Mecanismo Público Regional se realizó en marzo de 2015 y, como se ha mencionado, dos representantes principales y cuatro suplentes fueron electos, de Argentina, Colombia, Chile, Jamaica, México y Santa Lucía. Su periodo finalizaba en marzo 2017, pero se ha extendido hasta la actualidad y está pendiente su necesaria renovación por una nueva elección.

2.3.  Adopción, suscripción, retificación y vigencia del Acuerdo de Escazú

El texto del Acuerdo de Escazú se consensuó el 4 de marzo de 2018 en la última reunión del Comité Negociador en Escazú, Costa Rica. Desde entonces se ha sobrevenido un proceso de firmas y ratificaciones, sin muchos contratiempos, hasta su entrada en vigor el 22 de abril de 2021. Una vez acordado el texto del acuerdo, según su artículo 21, este quedaría abierto a la firma de todos los países de América Latina y el Caribe en Nueva York, del 27 de septiembre de 2018 al 26 de septiembre de 2020. Posteriormente a dicho periodo, se considerarían adhesiones al acuerdo regional.

A la fecha, han ratificado el acuerdo doce países de América Latina, entrando en vigencia el 22 de abril de 2021. Entre los últimos países en ratificar podemos mencionar a Santa Lucía, Argentina y México.

3. El debate del Acuerdo de Escazú en el Perú

En este punto trataremos sobre el proceso de debate del Acuerdo de Escazú en el Perú, deteniéndonos en dos de sus temas más controvertidos: el primero, si los derechos de acceso ambiental son consistentes o están bajo el manto del concepto tradicional del desarrollo sostenible; y el segundo, si el acuerdo tiene disposiciones que afectarían el principio de soberanía de los recursos naturales, otorgándole poderes a la Corte Internacional de Justicia para tomar decisiones sobre estos recursos.

3.1 El proceso en el Perú

En el caso del Perú, podemos dividir en tres etapas el proceso de ratificación del Acuerdo de Escazú: primero, la suscripción del texto del acuerdo; segundo, el perfeccionamiento del acuerdo al derecho nacional; y finalmente, el proceso de debates en la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso del Perú sobre la propuesta de resolución legislativa que aprueba la ratificación del Acuerdo de Escazú.

Así, el Perú suscribe el Acuerdo de Escazú el 27 de setiembre de 2018 mediante resolución suprema 183-2018-RE, en base a la delegación de funciones otorgada a la ministra del Ambiente para que lo suscriba. Durante esta primera etapa, fue ciertamente claro y coherente que el Gobierno peruano, que había participado en su negociación, firmara el acuerdo.

Posteriormente, en una segunda etapa, el Poder Ejecutivo elabora el expediente técnico y remite al Congreso de la República el Acuerdo de Escazú, mediante la resolución suprema 123-2019-RE, para su aprobación, el cual se convierte en el proyecto de resolución legislativa 4645/2019-PE, recibido el 5 de agosto de 2019. En los seis meses que tomó la preparación de este expediente, el Ministerio de Relaciones Exteriores solicitó informes técnicos legales a las entidades y sectores involucrados en su implementación, permitiendo construir una posición común de los sectores a favor de la ratificación del Acuerdo. Cabe destacar que la Defensoría del Pueblo, el Poder Judicial y el Ministerio Público fueron las principales instituciones que impulsaron una opinión pública favorable al acuerdo (DAR 2018).

La tercera fase de perfeccionamiento del Acuerdo de Escazú se inició ese mismo año con la sesión de debates de la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso de la República. Tal como lo señala la legislación peruana, el Acuerdo de Escazú debía ser aprobado por el Congreso por tratarse de un acuerdo vinculado a los derechos humanos, para luego ser ratificado por el Ejecutivo (artículo 56 de la Constitución de 1993).

El proceso de ratificación terminó por ser complicado y poco pacífico al final de su debate congresal. En agosto de 2021, el proyecto legislativo fue revisado por la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso para la elaboración del Dictamen. La Comisión realizó veintiséis sesiones de debate (Comisión de Relaciones Exteriores 2020), invitando a expertos, sociedad civil, gremios empresariales y academia. Finalmente, la Comisión de Relaciones Exteriores decidió archivar el proyecto legislativo con nueve votos a favor y tres votos en contra el 20 de octubre de 2020 (Diario El Peruano 2020).

Dos de las principales observaciones fueron para el archivamiento del acuerdo: primero, la posible afectación al modelo de desarrollo sostenible del Perú; y segundo, la posible afectación del principio de la soberanía estatal sobre los recursos naturales.

3.2 El desarrollo sostenible en el Acuerdo de Escazú

Las posiciones críticas hacia el Acuerdo de Escazú no han tomado en cuenta una lectura histórica del reconocimiento de los derechos de acceso ambiental como complementarios al ejercicio al derecho a gozar de un medio ambiente sano y equilibrado. De hecho, el Acuerdo de Escazú tiene una posición marcadamente iterativa del desarrollo normativo y jurisprudencial de estos derechos y cómo han venido cambiando en la región en los últimos treinta años; sin duda, lentamente reconocidos, pero materialmente similares en cada país. En ese sentido, el Acuerdo de Escazú está alineado al concepto tradicional de la democracia liberal, pues no plantea nuevos mecanismos deliberativos de participación, transparencia o acceso a la justicia de los ya expresados en la legislación ambiental de los países de América Latina; a lo mucho, su narrativa ha estado animada a una pretensión de contribución «a la transición hacia un nuevo modelo de desarrollo» (CEPAL 2018: 8). Ciertamente hay un temor a una reforma institucional bajo el concepto de «una democracia ambiental» (Pajares 2017: 420).

Un segundo grupo de críticas es que el Acuerdo de Escazú se convertiría en un límite para el crecimiento económico y las actividades extractivas. Esto no tiene fundamento ya que el Acuerdo de Escazú no incluye posiciones reformistas o críticas al desarrollo sostenible: no incluye los presupuestos del postextractivismo o la limitación de las actividades extractivas; no incluye el mundo natural en la comunidad política (la subjetivación de la naturaleza a través de los «Derechos de la Naturaleza» recogido en la constitución ecuatoriana); no incluye la expansión de derechos ambientales ni la construcción del individuo condicionada al espacio comunitario y medioambiental (los supuestos de sustentabilidad del «Buen Vivir» en el constitucionalismo boliviano); tampoco la construcción de una comunidad plural y una reestructuración estatal (Valencia 2007: 169-70). A lo mucho, desde la construcción de narrativas, el Acuerdo de Escazú está en el marco del desarrollo de instituciones para fortalecer una «ciudadanía ecológica».

De hecho, una característica que podría destacarse del Acuerdo de Escazú es que no incluye una expansión de derechos ambientales en América Latina, tal como sí ocurrió con el Convenio de Aarhus (1998), cuando en su artículo 9 llega a mencionar la legitimación activa «de toda organización no gubernamental», mientras que el artículo 8 del Acuerdo de Escazú reconoce una «legitimación activa amplia en defensa del medio ambiente, de conformidad con la legislación nacional».

Por otro lado, el Acuerdo de Escazú sí debe enfrentar desafíos preexistentes en el desarrollo económico de los países de la región. No son solo los conflictos socioambientales que se han acrecentado en los últimos años, sino todo un modelo de extracción de los recursos naturales con bajos niveles de gobernanza pública. Este legado del modelo económico se manifiesta en lo siguiente: primero, las demandas sociales por mayor presencia del Estado versus las preferencias por mantener su ausencia en el mercado, la economía o inversiones, hasta llegar a reducir su capacidad de monitorearlas o fiscalizarlas. Una segunda tensión la encontramos entre el derecho de los inversionistas y las comunidades locales, lo que ha desembocado, en algunos casos, en un incremento de conflictos socioambientales, en una respuesta estatal a criminalizar la protesta local, así como múltiples afectaciones a los derechos humanos, especialmente a defensores ambientales.

Finalmente, el Acuerdo de Escazú no podrá responder a todos los efectos negativos de las actividades extractivas en nuestros países, ni tampoco a todas las posibles brechas de implementación de los derechos de acceso ambiental, pero ciertamente apunta a establecer un mejor marco de protección de estos derechos.

3.3 La supuesta pérdida de la soberanía de los Estados sobre los recursos naturales

En el Perú, el debate público sobre el Acuerdo de Escazú ha estado centrado básicamente sobre la supuesta pérdida del control de los recursos naturales, especialmente en la Amazonia. En ese sentido, es importante señalar las propias inconsistencias de los detractores del acuerdo; y las inconsistencias de las narrativas de los detractores del acuerdo con lo señalado por el propio texto.

En un principio, la crítica a una injerencia externa producto del Acuerdo de Escazú podría hacer creer que las elites empresariales, gremios profesionales y autoridades regionales representan a un ambientalismo «nacionalista populista» (Bebbington & Humphreys 2009: 69), en el sentido de que estas elites pareciera que reclaman el control de los recursos naturales para un aprovechamiento «sostenible» y autónomo de estos, cumpliendo con la legislación ambiental nacional. Ello no es cierto, porque los principales detractores del Acuerdo de Escazú son elites ligadas a la extracción de dichos recursos naturales, y cuyas principales preocupaciones están centradas en: primero, promover y legitimar la inversión para el crecimiento económico, especialmente atrayendo inversión privada; y, segundo, promover la flexibilización de estándares ambientales y sociales para reducir los costos de operaciones extractivas, y en el contexto actual de la crisis de la pandemia por el COVID-19, todo lo que implique cualquier limitación para impulsar la reactivación económica (Diario Gestión 2020). En consecuencia, sus críticas no están relacionadas con la protección del ambiente o mejorar la protección de los derechos ambientales, sino con la posibilidad de seguir extrayendo recursos naturales bajo el mismo marco de políticas.

Una evidencia de ello es lo declarado por las elites empresariales, profesionales y autoridades regionales. Los argumentos principales con respecto al posible atentado a la soberanía de los Estados por el Acuerdo de Escazú, sostenido por los principales actores como la CONFIEP, resaltaban lo siguiente:

[…] significaría que estaremos exponiendo a más del 60% del territorio nacional que es la Amazonia Peruana, así como el territorio andino, costero, marino a un Tratado que genera inestabilidad jurídica en el país afectando indudablemente las inversiones y al propio desarrollo de las poblaciones de nuestro territorio nacional (CONFIEP 2020).

Asimismo, la Mancomunidad Regional Amazónica (que agrupa a los Gobiernos Regionales de Loreto, Ucayali, Amazonas, San Martín y Madre de Dios) señalaba que «nuestro medio ambiente y sus controversias serán trasnacionalizadas. Es decir, ya no dependerán de los peruanos ni de nuestras instituciones públicas, sino de organismos internacionales» (Gobierno Regional de Madre de Dios 2020).

Tomando en cuenta solo estos pronunciamientos, el gremio empresarial se aleja de su posición histórica de promover un país abierto a la economía y comunidad internacional. Es entendible la preocupación con respecto al manejo de nuestros recursos naturales cuando se ha visto asociada a hechos de corrupción y favorecimiento de intereses privados. Sin embargo, habría que analizar con más detenimiento el sustento que afirma que el acuerdo implica una transferencia del control de nuestros recursos naturales a terceros. El acuerdo no contiene ninguna cláusula de transferencia de acceso o manejo de recursos naturales ni reconoce competencias arbitrales o jurisdiccionales internacionales sobre la gestión misma de estos recursos. Sin embargo, en las últimas tres décadas, los gremios empresariales han promovido la inserción del Perú al mercado internacional, conscientes de que eso supone la pérdida de soberanía al transferir directamente el control de los recursos naturales a empresas transnacionales mediante contratos o concesiones, así como el otorgamiento de facilidades económicas y las limitaciones del control sobre los recursos naturales bajo el principio constitucional de seguridad jurídica.

Todas estas instituciones jurídicas mencionadas líneas arriba están a favor de las inversiones a empresas extranjeras para atraerlas a nuestro país, con el consabido sacrificio de pérdida del control estatal sobre los recursos naturales. La finalidad es continuar con el crecimiento económico, adoptando principios y reglas económicas de la comunidad internacional. Sin embargo, los gremios empresariales se muestran reacios a adoptar principios y reglas de derechos humanos de la misma comunidad internacional.

La segunda inconsistencia es el alejamiento, por parte de los gremios empresariales, profesionales y autoridades regionales, de la posición histórica peruana de reconocer el principio de progresividad de los derechos humanos.

Es innegable que el Perú ha tenido momentos de violencia en su historia política, no obstante, existe una convicción institucional por la defensa de los derechos humanos. Es más, en nuestros peores momentos no se ha pensado renegar de ellos, pues en un mundo que está cada vez más interconectado, el Perú aún «mantiene perspectiva de crecimiento económico» que le demanda la inserción internacional y el cumplimiento de los derechos humanos (Rubio 2012: 407). Es decir, el crecimiento económico va de la mano con la emergencia de derechos humanos y la obligación estatal de garantizarlos y respetarlos.

Es más, existen muchas experiencias y procesos donde las empresas se han vinculado y comprometido con la protección del espacio cívico y los derechos humanos, como la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI) o los principios rectores de empresas y derechos humanos, todas ellas iniciativas voluntarias que se reconocen como estándares de la comunidad internacional. En ese sentido, en ese marco de atracción de inversiones y la expectativa de avanzar hacia una economía de ingreso medio, la OCDE ha diseñado una serie de criterios que incorporan el compromiso empresarial en materia de derechos humanos (Salmón, Bazay & Belén 2012: 54), y para el caso del Perú, incluso una recomendación específica hacia la ratificación del Acuerdo de Escazú, dentro del marco de que el país asuma los estándares de una economía insertada en el mercado y comunidad internacional:

[…] la necesidad de garantizar protecciones regulatorias sólidas y la aplicación de la legislación para prevenir las violaciones por parte de las empresas del derecho a un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida, así como la necesidad de garantizar que los derechos de los defensores de los derechos humanos relacionados con el medio ambiente estén protegidos. […] El Gobierno debería priorizar la ratificación del Acuerdo de Escazú como primer paso para garantizar estas protecciones (OCDE 2020: 49).

En consecuencia, queda claro que el rechazo al Acuerdo de Escazú implica un rechazo al consenso político de la comunidad internacional y de nuestra vocación como país soberano por el respeto y reconocimiento de los derechos humanos, en este caso los derechos ambientales.

Una tercera y última inconsistencia es la tergiversación del texto del Acuerdo de Escazú. Ello se debe a que a las elites críticas al acuerdo les falta una lectura sistémica e integral de este. Es cierto que la globalización ha traído consigo una mayor atención a los problemas y demandas de derechos humanos, la democracia y los conflictos socioambientales en los países, dando entrada a un «deterioro de la noción de la soberanía» (Bákula 2002: 1539), generando, algunas veces, «una mayor injerencia de los organismos multilaterales sobre los procesos internos de los países, violando el principio de la no intervención y la autodeterminación» (De Olloqui 1994: 275). Este no es el caso del Acuerdo de Escazú, especialmente porque reconoce expresamente el principio de soberanía permanente de los Estados sobre sus recursos naturales (artículo 3), que se ve concretizado en diversas disposiciones del acuerdo, por ejemplo, señalando que los mecanismos de monitoreo o seguimiento del acuerdo dependen enteramente de los Estados en cuanto a su diseño y puesta en implementación mediante «órganos subsidiarios que considere necesarios para la aplicación del presente acuerdo» (artículo 15.5).

        Las narrativas críticas señalan que la pérdida de soberanía recaería en el reconocimiento de la competencia de la Corte Internacional de Justicia de la Haya (CIJ) en el artículo 19 del acuerdo, que señala dicha competencia como un último remedio para controversias entre las partes «respecto de la interpretación o de la aplicación del presente acuerdo», después de haber fallado otros medios (negociación o arbitraje).

Este reconocimiento de competencia de la CIJ no implicaría nada distinto de lo ya determinado en otros tratados internacionales con respecto a las discrepancias entre Estados, algo que, por cierto, el Perú hace mucho tiempo ha reconocido como mecanismo de solución de controversias. En el texto del Acuerdo de Escazú no está la pretensión de construir entes supranacionales —una suerte de transferencia de autoridad a un nuevo estrato administrativo (Tromp 1996: 252)—, especialmente porque vivimos en un contexto donde las pocas instituciones u organismos globales han sido cuestionados, debilitados y limitados jurídicamente en intervenir en asuntos internos de los Estados. El acuerdo es parte de esta tendencia y no crea nuevos organismos supranacionales ni nuevas jurisdicciones, sino utiliza las ya existentes (CIJ) para solucionar controversias de jure sobre el contenido del acuerdo, es decir, para resolver controversias entre Estados sobre la aplicación o ejercicio de los derechos de acceso ambiental en cada país, mas no sobre la disponibilidad, administración, manejo o uso de los recursos naturales.

En consecuencia, lo más importante es que la competencia de la CIJ se basará solo sobre las discrepancias en cómo se interpreta el texto del acuerdo o su aplicación; esto quiere decir, materialmente hablando, que la CIJ aclarará el alcance de los derechos de participación, acceso a la información, acceso a la justicia ambiental y la protección de defensores ambientales y cómo los Estados parte aplicarán estas obligaciones internacionales, mas no la gestión, control, aprovechamiento o conservación misma de los recursos naturales.

De hecho, partiendo de una lectura sistemática del acuerdo, el celo por el respeto de la soberanía de los Estados es señalado en casi todo el texto, especialmente en la aplicación de los derechos de acceso ambiental; poniendo como ejemplo el derecho a la participación ciudadana, se establecen cláusulas de interpretación de ese derecho en el artículo 7 del acuerdo:

• respeto a los estándares internacionales y nacionales de participación ciudadana, anteriores al Acuerdo de Escazú;
• concordancia con la legislación nacional al aplicar el Acuerdo de Escazú;
• adecuación al contexto social y político de cada país.

Es más, la interpretación de todo el texto del acuerdo queda supeditada a una discrecionalidad amplia de los Estados parte, al reconocerse que su implementación por los Estados sería de acuerdo con sus «posibilidades» y de «conformidad con sus prioridades nacionales», es decir, el texto del acuerdo plantea un respeto al modelo de desarrollo de cada país, hasta la ponderación de otros bienes constitucionales o incluso criterios políticos coyunturales. Estos conceptos cierran el debate de un atentado a la soberanía por parte del acuerdo, ya que existen mecanismos específicos que materializan esta discrecionalidad estatal al implementar el acuerdo, dependiendo del modelo jurídico y político de cada Estado parte.

4. Conclusiones

Una primera reflexión es la obligación de la academia y expertos por aclarar sobre la conveniencia del Acuerdo de Escazú. En ese sentido, este tratado es el primer acuerdo multilateral ambiental de América Latina y el Caribe en materia de derechos humanos y el ambiente, y es un marco de derecho para todos los ciudadanos, no solo para un solo grupo de personas, sino para todos, especialmente para los más vulnerables, como son los defensores ambientales (Gamboa 2021: 214-220).

Una segunda reflexión es que se debe analizar las brechas entre el acuerdo y el ejercicio de los derechos ambientales en el Perú. El Acuerdo de Escazú fue elaborado por los Estados latinoamericanos y establece obligaciones hacia los Estados con sus sociedades para promover y ejercer los derechos de acceso ambiental, lo que obliga a pensar en una alianza entre Estado y sociedad para reforzar la significativa participación de los ciudadanos en el ambiente, el acceso a la información ambiental, a la justicia y la necesaria protección de defensores ambientales.

Por otro lado, uno de los temas más inconsistentes alrededor del debate sobre el Acuerdo de Escazú es la supuesta limitación que tendría el Perú al acceso a sus propios recursos naturales. Queda claro que materialmente, por el contenido del acuerdo, la soberanía no se ve afectada. Esta percepción del sector privado sobre la afectación de la soberanía nacional por un tratado internacional no es consistente con la misma postura que estos actores guardan sobre una economía de libre mercado, la defensa de instituciones jurídicas que debilitan el poder estatal sobre los recursos naturales (por ejemplo, seguridad jurídica de las inversiones), o la promoción de jurisdicciones internacionales o instituciones jurídicas como el arbitraje, que colocan al Estado en el mismo nivel de disputa que una empresa transnacional. Hace muchos años, el proteccionismo nacional económico fue «reemplazado por unas economías libres que reciben inversiones extranjeras y apoyan unos sistemas abiertos de comercio internacional» (Kissinger 1996: 830), lo que ha conllevado a que la desterritorialización del capital traiga consigo la globalización de instituciones estatales y las «ideas y patrones socioculturales del comportamiento» (Pajares 2009: 117), es decir, debemos aceptar que la globalización también incluye respetar y asumir estándares internacionales en derechos humanos. El acuerdo no se convierte en una imposición de organismos supranacionales o del mercado internacional, ni en ninguna pérdida de la soberanía sobre los recursos naturales, sino en la libre voluntad de los Estados de reconocer más obligaciones prestacionales de origen —ahora— internacional.

Además de los discursos inconsistentes contra el Acuerdo de Escazú, el debate político incluyó una honesta preocupación económica, es decir, cómo equilibrar las preocupaciones ambientales y «la prioridad del crecimiento económico a corto plazo» (Rodríguez 2017: 12), especialmente encontrándonos en una recesión económica. No obstante ello, el Acuerdo de Escazú, más que afectar o ser un ingrediente que limite el crecimiento económico, con o sin pandemia, es un instrumento jurídico que permitirá esforzarnos por innovar una participación ciudadana más activa, mecanismos de acceso a la información, la lucha contra las mafias madereras y mineras, y proteger a los defensores ambientales, lo cual incrementará no solo la legitimidad de la actuación del Estado, sino la confianza de los actores para lograr acuerdos para impulsar y fortalecer un desarrollo sostenible.

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Revista Kawsaypacha: Sociedad y Medio Ambiente.
N° 8 julio – diciembre 2021.  E-ISSN: 2709 - 3689

Como citar: Gamboa Balbín, C. (2021). Origen y debate del Acuerdo de Escazú en el Perú. Revista Kawsaypacha: Sociedad Y Medio Ambiente, (8), 139-160. https://doi.org/10.18800/kawsaypacha.202102.007