En defensa de la justicia: explicando la improbable inaplicación judicial del indulto y derecho de gracia del condenado por graves violaciones a los derechos humanos Alberto Fujimori*/**

Holding the line on human rights accountability: Explaining the unlikely judicial overturn of the pardon and immunity granted to human rights violator Alberto Fujimori

JAVIER A. DE BELAUNDE DE CÁRDENAS***

University College London (Reino Unido)

—Vladimiro Montesinos (jefe del servicio de inteligencia): «Gana el presidente Fujimori el año 2000… ¿Qué pasa si perdemos el control del Poder Judicial y del Ministerio Público y tenemos un Consejo de la Magistratura en contra?».

—Luz Salgado (congresista): «¡Nos matan!».

—Montesinos: «[…] No puede haber otro 5 de abril. Entonces, nosotros desde ahorita en previsión, para evitar otro 5 de abril, es que estamos trabajando para que esta reforma del Poder Judicial dure pues hasta las calendas griegas, porque es la única forma que el Gobierno puede tener el control».

Lugar de la memoria, la tolerancia y la inclusión social (2016)

Resumen: El expresidente peruano Alberto Fujimori, condenado por graves crímenes contra los derechos humanos, fue liberado de prisión mediante un indulto presidencial en el año 2017. También se le otorgó el derecho de gracia respecto a otros procesos en curso. Estas medidas contaron con respaldo político y apoyo popular mayoritario, según las encuestas de opinión pública de la época. No obstante, en pocos meses, el Poder Judicial peruano las inaplicó, basándose en los estándares fijados por la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Fujimori fue arrestado y devuelto a la cárcel. Comparativamente, este resultado es singular. El artículo busca entender qué podría explicar el comportamiento resuelto a favor de los derechos humanos de los jueces peruanos que participaron en estas decisiones. Argumenta que este podría responder a dos procesos iniciados en la transición democrática del año 2000: el empoderamiento judicial (aumento de independencia y poderes de los jueces) y un cambio en la cultura jurídica del positivismo al neoconstitucionalismo. Ambos procesos son definidos y analizados con referencia a doctrina destacada de los campos de la justicia transicional y los estudios sociojurídicos. Adicionalmente, el artículo busca contribuir a identificar las condiciones bajo las cuales el control de convencionalidad interamericano puede llegar a tener un impacto decisivo.

Palabras clave: Rendición de cuentas, control de convencionalidad, Fujimori, derechos humanos, Corte Interamericana de Derechos Humanos, empoderamiento judicial, independencia judicial, judicialización, cultura jurídica, justicia transicional

Abstract: Alberto Fujimori, Peruvian ex-president and perpetrator of human rights violations, was released from prison due to a presidential pardon in 2017. He was also granted immunity from prosecution. Although the political branches and the majority of the population supported these measures, as shown by public opinion polls, within months domestic courts overturned them completely, relying on standards set by the Inter-American Court of Human Rights. This is the most unlikely result, comparatively. The article examines what could explain this pro human rights accountability behaviour in the judiciary. It argues that the outcome could be the product of two processes initialised during the Peruvian transition: Judicial empowerment (independence and power gains) and legal culture shift from positivism to neo-constitutionalism. Both are defined and analysed with reference to transitional justice and socio-legal studies scholarship. The article further seeks to identify the conditions under which Inter-American conventionality control doctrine could have a strong domestic impact.

Key words: Accountability, conventionality control, Fujimori, human rights, Inter-American Court of Human Rights, judicial empowerment, judicial independency, judicialization, legal education, transitional justice

CONTENIDO: I. INTRODUCCIÓN.- II. EXPLICANDO EL COMPORTAMIENTO JUDICIAL EN LA ERA DE LA JUSTICIA DE DERECHOS HUMANOS.- II.1. LA NORMA ANTIMPUNIDAD Y LOS CUESTIONAMIENTOS A LAS BARRERAS A LA JUSTICIA.- II.1.1. DEMANDA DE LA SOCIEDAD CIVIL.- II.1.2. ACTORES CON CAPACIDAD DE VETO.- II.1.3. PRESIÓN INTERNACIONAL.- II.1.4. LIDERAZGO JUDICIAL.- II.2. EMPODERAMIENTO JUDICIAL Y CAMBIO DE CULTURA JURÍDICA.- II.2.1. EMPODERAMIENTO JUDICIAL.- II.2.2. CAMBIO DE CULTURA JURÍDICA.- III. EL FALLIDO PACTO CON EL DIABLO: EL PODER JUDICIAL INAPLICA EL INDULTO Y EL DERECHO DE GRACIA DE FUJIMORI PESE AL AMBIENTE HOSTIL.- III.1. CONTEXTO HISTÓRICO Y POLÍTICO.- III.1.1. FUJIMORI.- III.1.2. EL FUJIMORISMO DESPUÉS DE FUJIMORI.- III.1.3. EL INDULTO Y EL DERECHO DE GRACIA.- III.2. LOS CUESTIONAMIENTOS DE LAS VÍCTIMAS Y LAS DECISIONES JUDICIALES.- III.2.1. LA CORTE DEL CASO PATIVILCA DA EL PRIMER GOLPE: LA INAPLICACIÓN DEL DERECHO DE GRACIA.- III.2.2. LA CORTE IDH PREPARA EL TERRENO PARA LA INAPLICACIÓN DEL INDULTO.- III.2.3. EL JUEZ A CARGO DE LA EJECUCIÓN DE LA SENTENCIA DE BARRIOS ALTOS Y LA CANTUTA INAPLICA EL INDULTO.- IV. ¿QUÉ EXPLICA EL RESULTADO? EMPODERAMIENTO JUDICIAL Y CAMBIO DE CULTURA JURÍDICA EN EL PERÚ RESPECTO A LA JUSTICIA DE DERECHOS HUMANOS.- IV.1. AUMENTO DE INDEPENDENCIA Y EXPANSIÓN DE PODERES.- IV.1.1. LA DOCTRINA DEL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EN EL PERÚ.- IV.2. CAMBIO DE CULTURA JURÍDICA EN EL PERÚ.- V. CONCLUSIÓN.

I. Introducción

En la Navidad de 2017, los peruanos recibieron un regalo inesperado y, para muchos, no deseado del Gobierno. El presidente Pedro Pablo Kuczynski anunció mediante un breve comunicado que le había concedido un indulto «humanitario» al exdictador Alberto Fujimori alegando problemas de salud (Presidencia de la República, 2017). La medida lo liberó con efecto inmediato de la prisión donde venía cumpliendo doce de los veinticinco años de condena por crímenes contra los derechos humanos (tabla N° 1). También se le concedió un derecho de gracia o inmunidad respecto a procesos en trámite (Resolución Suprema N° 281-2017-JUS, 2017).

Fujimori no era un preso cualquiera. En el año 2009 se convirtió en el primer exjefe de Estado elegido democráticamente en ser juzgado y condenado en su propio país por crímenes de lesa humanidad (tabla N° 1). La sentencia fue ampliamente elogiada por organizaciones de derechos humanos, observadores y académicos de todo el mundo por su imparcialidad, transparencia, profundidad, solidez y contribución al campo de los derechos humanos. Algunos de los aspectos destacados de la decisión fueron el uso del derecho internacional, la valoración de prueba indiciaria y el análisis de responsabilidad de una alta autoridad (Burt, 2009, pp. 397, 401; 2018, p. 13; Ambos, 2011; Skaar, 2011, p. 1; Root, 2012, pp. 121-124).

Más aún, una de las causas que condujo a la condena de Fujimori fue nada menos que la masacre de Barrios Altos: un caso, objeto de una sentencia histórica de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) —descrita como un «punto de inflexión»—, que estableció la norma antiimpunidad que desde entonces ha gobernado la región1 interpretando las amnistías por graves violaciones a los derechos humanos como contrarias a la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) (Barrios Altos vs. Perú, 2001; Root, 2012, pp. 169-170; Burt, 2018, p. 89).

No es de extrañar entonces que el indulto provocara una gran controversia. El reclamo de los familiares de las víctimas fue acompañado por miles de peruanos que salieron a las calles en cinco días de protestas; funcionarios del Gobierno dimitieron de sus cargos (notablemente, los ministros Basombrío, Nieto y Del Solar) y renunciaron a la bancada congresal del partido de Gobierno (los congresistas Costa, De Belaunde y Zeballos); la Defensoría del Pueblo publicó un informe condenatorio; y diversas organizaciones y organismos nacionales e internacionales de derechos humanos lo calificaron de impunidad (Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2017; Defensoría del Pueblo, 2018; J. A. de Belaunde, 2018; Diario Uno, 2017; La República, 2017a, 2017b, 2017c, 2017d, 2017e, 2017f, 2017g, 2017h, 2017i, 2018g).

No obstante, el indulto también contó con un respaldo significativo. De hecho, las encuestas de opinión pública realizadas antes y después de la decisión mostraron que la mayoría de peruanos y peruanas consideraba que Fujimori merecía un indulto humanitario. Un mes antes de su anuncio, el 65 % de la ciudadanía se mostraba a favor de la medida y un 31 % en contra; con la decisión tomada, el 56 % estaba a favor y un 40 % en contra (IPSOS, 2018). Un apoyo similar fue medido por otras encuestadoras (GFK, 2017; DATUM, 2018). La preferencia pública por ver a Fujimori libre había sido constante en los años previos al indulto, lo cual es en parte atribuible a la percepción de que estaba gravemente enfermo; eso contrasta con las mediciones más cercanas a la fecha de su condena (IPSOS, 2017; El Comercio, 2018a; Burt, 2011b). Adicionalmente, en el plano del soporte político, es relevante destacar que el fujimorismo se encontraba en control del Congreso unicameral. Fuerza Popular, el partido fundado por los hijos de Fujimori para, entre otros fines, luchar por su libertad, ocupaba 73 de los 130 escaños (Prensa Libre, 2008).

Sin embargo, ni la fuerza de los poderes políticos ni el apoyo popular fueron suficientes para sostener las medidas. En febrero de 2018, cerca de dos meses después de haber sido concedido el derecho de gracia, se ordenó que Fujimori siguiera compareciendo como acusado en un caso nuevo de violación de derechos humanos: la matanza de Pativilca. Más notable aún, en octubre de 2018, menos de nueve meses después del indulto, se ordenó el arresto de Fujimori para que continuara cumpliendo su condena en prisión. ¿Qué pasó? Tras los cuestionamientos de los familiares de las víctimas, dos tribunales nacionales distintos determinaron que el derecho de gracia y el indulto concedidos eran inconstitucionales y contrarios a la CADH. El Poder Judicial pudo así sortear los designios de la política e inaplicar los beneficios. Para enero de 2019, luego de una larga estadía en una clínica, Fujimori se encontraba nuevamente en su celda (El Comercio, 2019).

Este artículo busca explicar el resultado exitoso de los cuestionamientos de las víctimas. Es decir, ¿por qué el Poder Judicial peruano mantuvo la línea antiimpunidad en forma tan decidida frente a los obstáculos legales planteados por el derecho de gracia y el indulto a Fujimori en un clima político aparentemente hostil a la búsqueda de justicia por las violaciones de derechos humanos?

De todas las dimensiones de la justicia transicional —las medidas judiciales y no judiciales implementadas para afrontar un pasado de graves violaciones de derechos humanos (Burt, 2018, p. vii; Abrão & Torelly, 2012, p. 153)—, este artículo se centra en la justicia y, en particular, en el cuestionamiento de una medida de impunidad que buscó evitar y afectar los procesos penales seguidos contra Fujimori. Las otras dimensiones serán tomadas en cuenta en el análisis en función a su conexión con la pregunta que se busca responder. Específicamente, este análisis enfatiza el rol clave que puede jugar en la erosión de la impunidad una judicatura empoderada, receptiva y dispuesta.

El caso del derecho de gracia e indulto de Fujimori resulta de interés ya que la barrera a la justicia fue completamente derribada. Comparativamente, este es el escenario más improbable (Payne et al., 2015, p. 737; Lessa et al., 2014b, p. 117), donde «la amplia mayoría de las amnistías se mantiene en efecto» (Mallinder, 2016, p. 673). Asimismo, la velocidad del proceso fue singular. Mientras que en el Perú se trató de una cuestión de pocos meses, en Argentina tomó a las cortes más de quince años eliminar el indulto concedido por Carlos Menem a Jorge Rafael Videla (Engstrom & Pereira, 2012, p. 117). Finalmente, también es llamativo que una judicatura, tantas veces considerada como con falta de capacidad de respuesta y «el poder más débil» (Finkel, 2008, p. 6), haya sido capaz de desafiar exitosamente a los poderes políticos y a la opinión pública. En cierta medida, la inaplicación del indulto y del derecho de gracia cuestionaría la afirmación de que «la agenda de justicia por graves violaciones a los derechos humanos es vulnerable a los cambios de vientos políticos» (Burt, 2011a, p. 309).

La experiencia transicional peruana, insuficientemente estudiada (Burt, 2018, pp. 3-4), es en muchos sentidos única, pero puede contribuir al entendimiento de ciertos aspectos en materia de derechos humanos. Concretamente, el caso del indulto y derecho de gracia de Fujimori podría indicar en qué condiciones es posible que una judicatura se afirme en ambientes hostiles y juegue un papel clave para los derechos humanos. Adicionalmente, al ofrecer una mirada más detenida sobre la interacción del Poder Judicial con el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, este artículo analiza el efecto de «impacto más allá de cumplimiento» del Sistema y su capacidad de producir resultados positivos para los derechos humanos en la región (Engstrom, 2019, pp. 4-8). En el caso del Perú, este efecto se manifestó en el empoderamiento y cambio de cultura jurídica de algunos jueces.

Como se verá, la doctrina interamericana del control de convencionalidad tuvo un papel preponderante en la inaplicación del derecho de gracia e indulto de Fujimori. Este ambicioso instrumento jurisprudencial fue creado por la Corte IDH en 2006. Requiere que los jueces nacionales apliquen las normas nacionales de conformidad con la CADH y de acuerdo con la interpretación que se desprende de las sentencias y opiniones consultivas emitidas por la Corte IDH. Aún más, dispone que en el supuesto de que el conflicto normativo sea inevitable, se debe preferir a la CADH; o, en otras palabras, que cuando una norma doméstica viola lo estipulado por la CADH, los jueces deben inaplicarla para el caso concreto. Busca así convertir a la judicatura en socios de cumplimiento y en la primera línea de defensa de los estándares interamericanos (Almonacid Arellano y otros vs. Chile, § 124; Binder, 2012, pp. 307-311; Ferrer, 2015, pp. 93-99; Dulitzky, 2015a, p. 100; 2015b, pp. 50-54; Contesse, 2018, pp. 1169-1174; Opinión Consultiva OC-24/17, § 26). Este artículo busca contribuir a identificar las condiciones bajo las cuales esta doctrina podría tener un impacto interno decisivo.

El argumento procede de la siguiente forma. La sección II establece un marco teórico para explicar el comportamiento judicial en la era de la justicia o rendición de cuentas de derechos humanos con referencia a literatura académica destacada de los campos de la justicia transicional y los estudios sociojurídicos. Se resaltan dos procesos: empoderamiento judicial (aumento de independencia y expansión de poderes) y cambio de cultura jurídica del positivismo al neoconstitucionalismo. La sección III proporciona un análisis legal y contextual de las decisiones de los tribunales. Para este fin, se parte de una breve revisión del gobierno de Fujimori y del fujimorismo para luego discutir el derecho de gracia y el indulto, los cuestionamientos de las víctimas y las decisiones de las cortes. La sección IV explica cómo se han desarrollado los procesos de empoderamiento judicial y cambio de cultura jurídica en el Perú desde la transición democrática del año 2000, y cómo el marco y las prácticas constitucionales nacionales fortalecen la autoridad de la Corte IDH. Esta sección ofrece mayor discusión respecto a la doctrina del control de convencionalidad. Finalmente, la sección V concluye.

II. EXPLICANDO EL COMPORTAMIENTO JUDICIAL EN LA ERA DE LA JUSTICIA DE DERECHOS HUMANOS

«Acusado Fujimori, ¡Aquí mando yo! ¡Orden!» —Juez César San Martín

Prensa libre (2007)

II.1. La norma antiimpunidad y los cuestionamientos a las barreras a la justicia

«La era de la justicia de derechos humanos» es un periodo durante el cual los procesos judiciales para responsabilizar criminalmente a los violadores de derechos humanos se han multiplicado por el mundo debido al surgimiento de una norma antiimpunidad o de rendición de cuentas, produciendo «la cascada de la justicia» a la que aluden Lutz y Sikkink (2001). Este fenómeno se explica en desarrollos globales en el campo del derecho internacional de los derechos humanos como, por ejemplo, la adopción de un deber de juzgar o extraditar a los responsables de los crímenes más graves, nuevas interpretaciones del alcance de los derechos, o el desarrollo de los «derechos de las víctimas» a la verdad y la justicia. De forma similar, los avances simultáneos del derecho penal internacional (que incluyen nuevas definiciones de delitos y responsabilidad criminal) dieron lugar a la creación de tribunales penales internacionales y la noción de una jurisdicción universal. La década de 1990 es muchas veces considerada como el punto de partida de este periodo y acontecimientos en 1998 (como el arresto de Pinochet en Londres y la creación de la Corte Penal Internacional por el Estatuto de Roma) como señales del establecimiento firme de la norma que permitieron su mayor difusión. Con ella, se transformó la idea de que la responsabilidad penal (justicia) era opuesta a la verdad y la paz, y se la volvió un componente integral de la justicia transicional (Lutz & Sikkink, 2001, pp. 2-6, 14-18; Laplante, 2009, pp. 918-936, 982; Sikkink, 2012, pp. 19-41; Payne et al., 2015, pp. 729-730; Payne, 2015, pp. 439-444; Burt, 2011a, pp. 286-288; 2018, p. 3; Engle, 2016, pp. 18-43).

Bajo esta mirada, las medidas como amnistías, indultos, conmutaciones e inmunidades, adoptadas en beneficio de perpetradores de graves violaciones a los derechos humanos, son consideradas la antítesis de la rendición de cuentas (Skaar et al., 2016a, p. 6). Estas barreras a la justicia brindan un escudo legal frente al procesamiento penal o reducen o eliminan las sanciones. En vez de ajustar las cuentas con las atrocidades del pasado, promueven «pasar la página». Varían en sus causas, formas, alcances y efectos (Mallinder, 2012, pp. 76-78), pero contradicen la expectativa de que las violaciones de derechos humanos sean investigadas, juzgadas y sancionadas (Payne et al., 2015, p. 730). Esas expectativas han sido encumbradas como deberes y el incumplimiento estatal es considerado como una violación del derecho internacional de los derechos humanos (Engle, 2016, p. 15); es más, en general, las barreras a la justicia son vistas como un agravio a las víctimas y una afectación de las instituciones legales y del Estado de derecho (Freeman & Pensky, 2012, p. 42).

A pesar de la era de la justicia de derechos humanos, las investigaciones académicas han encontrado que se siguen adoptando barreras de impunidad alrededor del mundo y que cuentan con un poder de permanencia significativo (Payne et al., 2015, p. 745; Olsen et al., 2012, pp. 344-347; Mallinder, 2012, pp. 90-92; Lessa et al., 2014b, pp. 106-109). Incluso, luego de analizar 63 de estas medidas en 34 Estados transicionales, un estudio halló que muy pocas (16 %) cumplían con excluir las más graves violaciones (Lessa et al., 2014b, p. 110).

Este fenómeno ha generado diversas explicaciones en la academia. Hay quienes consideran que la «cascada» de procesos penales podría haber mantenido o incrementado los incentivos para proteger a los violadores de derechos humanos ante un mayor riesgo de enjuiciamiento («la paradoja de la cascada» de Mallinder). Otros creen que las medidas de impunidad son necesarias en toda caja de herramientas política para lograr que las partes de un conflicto se sienten a la mesa a negociar o conseguir que líderes represivos dejen el poder, evitando así mayor violencia («los males necesarios» de Freeman). Por último, otros académicos plantean que las medidas de impunidad mantienen un atractivo continuo para las democracias frágiles en transición de un conflicto o régimen autoritario como una garantía de paz y estabilidad, proporcionando así tiempo para adquirir los recursos necesarios para enjuiciar los abusos («justicia tardía» o «rendición de cuentas diferida»). A veces, estas medidas de impunidad tienen éxito en bloquear la justicia y otras no (Payne, 2015, p. 453; Payne et al., 2015, pp. 730-738, 742; Méndez, 2012, pp. xxvi-xvii; Slye, 2012, pp. 310-312; Skaar et al., 2016b, pp. 42-44).

Las y los especialistas en justicia transicional han buscado comprender cuáles son las condiciones bajo las cuales los procesos penales son posibles. Para ello, han analizado los cuestionamientos a las barreras; es decir, los intentos de reducir su alcance o anularlas mediante tribunales, plebiscitos y parlamentos. Específicamente, han visto qué factores determinan el éxito (remoción o erosión) o el fracaso (validación) de los cuestionamientos a las medidas de impunidad. Cuatro factores clave han sido identificados: la demanda de la sociedad civil, los actores con poder de veto, la presión internacional y el liderazgo judicial. Todos son considerados importantes, pero por sí mismos insuficientes (Payne et al., 2015, pp. 738, 743; Lessa et al., 2014a, p. 76; 2014b, p. 111).

La fuerza relativa de cada uno de estos factores y la combinación dinámica entre ellos explicarían los diferentes resultados posibles en un esquema teórico: a) remoción total de las barreras, permitiendo una rendición de cuentas plena; b) elusión creativa de las barreras, generando niveles altos de rendición de cuentas; c) impasse de justicia, donde la mayoría de procesos judiciales son bloqueados y las responsabilidades se limitan a algunas excepciones; y d) impunidad completa, en la que no hay espacio para la judicialización de las violaciones de derechos humanos (Olsen et al., 2012, p. 347; Lessa et al., 2014a, pp. 83-84, 95; Payne et al., 2015, pp. 742-745; Skaar et al., 2016b, pp. 33-43).

La región muestra los diferentes escenarios posibles. Mientras en Brasil una amnistía recalcitrante ha producido que no existan responsables, en El Salvador sí han surgido algunos procesos. Al mismo tiempo, en Chile se observa que una elusión creativa ha generado muchos procesos, y la Argentina experimentó un escenario de rendición de cuentas total debido a la anulación de las barreras a la justicia (Lessa et al., 2014a, pp. 86-92; Lessa et al., 2014b, pp. 117-125; Skaar et al., 2016c, pp. 276-285).

El desarrollo en el tiempo de capacidades relevantes explicaría los retrocesos y avances. En ese sentido, es probable que un mismo Estado haya ocupado diferentes lugares en el esquema teórico a lo largo del tiempo, progresando o retrocediendo respecto al escenario de rendición de cuentas plena (Skaar et al., 2016b, pp. 36-38). Y es que, como lo explican Olsen et al. (2012), «los caminos hacia la justicia no son fáciles, lineales ni inexorables» (p. 356).

Esto ha sido descrito con precisión por Engstrom y Pereira (2012) en su caso de estudio sobre Argentina como el «flujo y reflujo» del proceso de rendición de cuentas por graves violaciones a los derechos humanos. Una apertura inicial para la judicialización fue bloqueada por amnistías e indultos por más de veinte años, luego de lo cual se reanudaron los procesamientos irrestrictos. Olsen et al. (2012) sostienen que de 1983 a 2006 Argentina ocupó todos los escenarios posibles (p. 349), lo cual contradice la interpretación de Clark (2012) de la cascada de justicia como una trayectoria lineal (p. 211).

Los cuatro factores claves que explican el éxito o fracaso de los cuestionamientos a las barreras de impunidad ameritan mayor explicación.

II.1.1. Demanda de la sociedad civil

Se refiere a la movilización por la justicia de parte de víctimas, sus familiares y otros actores sociales como las ONG, la prensa, los sindicatos, las organizaciones estudiantiles, activistas, abogados, etc. Crea algunas de las condiciones necesarias para obtener justicia al presionar por juicios, reclamar derechos y cuestionar las barreras de impunidad. Su fuerza resulta proporcional a su capacidad de resonar domésticamente, lo que a su vez depende de los recursos de movilización disponibles, el encuadre y las estrategias de campaña (Payne et al., 2015, p. 746; Lessa et al., 2014a, pp. 77-78; Engstrom & Pereira, 2012, p. 120).

Algunas especialistas, como Burt (2018), consideran a las víctimas como el «elemento más importante del proceso de justicia transicional», notando que sus demandas cambian de acuerdo con las circunstancias y las oportunidades disponibles (pp. 66-67, 105). Así, junto con las ONG, se les atribuye el impulso del proceso.

El concepto de estructura de oportunidades legales ofrece una hipótesis sobre la probabilidad de que los colectivos recurran al derecho. Cuando se dispone de stock jurídico (demandas y argumentos que se pueden hacer valer de acuerdo con las normas, estándares, precedentes, etc.) y acceso a los tribunales (legitimidad para obrar y costos asequibles), existe un incentivo para la movilización legal (Vanhala, 2018, p. 384). Por otro lado, cuando las oportunidades nacionales son percibidas como bloqueadas, los colectivos han buscado atraer la presión internacional sobre sus Gobiernos (el «búmeran» de Keck & Sikkink) (Engstrom & Low, 2019, pp. 25-28).

II.1.2. Actores con capacidad de veto

Se espera que los actores que se oponen a la justicia transicional tengan fuerza en sociedades divididas. Estos actores muchas veces son los miembros del régimen anterior, sus partidarios y/o los miembros de las fuerzas de seguridad. Su fortaleza se expresa en la capacidad de generar políticas de impunidad o de contener los avances de la justicia transicional a través de canales formales e informales, ya sea que ejerzan cargos públicos o no (Payne et al., 2015, pp. 739, 747-748; Lessa et al., 2014a, pp. 78-80).

II.1.3. Presión internacional

La presión internacional debilita desde el exterior las barreras a la justicia y promueve la rendición de cuentas. El aspecto más importante se refiere a la capacidad de los organismos, ONG y cortes internacionales para difundir y legitimar el uso nacional de estándares de derechos humanos, así como para amplificar, apoyar y sostener la demanda interna por justicia (Payne et al., 2015, pp. 739, 747; Lessa et al., 2014a, pp. 81-83). Binder (2012) ha observado que los tribunales internacionales pueden «facilitar» el trabajo de las autoridades nacionales cuando existe resistencia interna, proporcionándoles legitimidad moral y legal a sus decisiones (pp. 318, 323).

El efecto de la presión internacional tenderá a ser más directo y fuerte cuando las normas nacionales incorporen los estándares de derechos humanos al espacio legal doméstico (Lessa et al., 2014a, p. 82). Sikkink (2005) explica que este aspecto incentiva a las ONG y a los colectivos de víctimas hacia la acción (una «estructura de oportunidad política») (pp. 265-266, 269-271). Este fue el caso del cuestionamiento de las medidas de impunidad en Argentina, donde la incorporación de los tratados de derechos humanos con rango constitucional en la Constitución de 1994, considerada como el «evento más importante en la ampliación del espacio para la acción judicial» (Skaar, 2011, p. 76), en efecto «convirtió a los tribunales en escenarios clave para la política de derechos humanos» (Engstrom & Pereira, 2012, p. 109).

Una de las principales diferencias entre América Latina y otras regiones del mundo respecto al cuestionamiento exitoso de las barreras de impunidad ha sido el liderazgo activo y significativo del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Este logró encuadrar a la justicia transicional en términos de derechos humanos y estableció los estándares que podían ser usados a nivel nacional (Mallinder, 2016, pp. 658-660; Skaar et al., 2016a, pp. 12-14). Binder (2012) explica que la doctrina de la Corte IDH sobre amnistías tuvo un impacto no solo en los Estados que fueron parte de las controversias y que estaban directamente obligados a cumplir con la sentencia, sino también sobre aquellos que, si bien no eran parte, tenían constituciones que otorgaban a la CADH un alto estatus («efecto de derrame») (pp. 314-324). Más aún, la creación de la doctrina del control de convencionalidad —definida en la introducción— convirtió a los «jueces nacionales en los guardianes de las obligaciones de derechos humanos contempladas en la CADH» (p. 309). El cumplimiento de los estándares es supervisado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), el otro órgano del Sistema, que constantemente emite comunicados para promover los derechos humanos, celebrando o expresando preocupación por situaciones concretas en los Estados miembros. La CIDH es, además, quien terminará remitiendo los casos provenientes del mecanismo de peticiones individuales a la Corte IDH para su decisión. El 90 % de los cuestionamientos a medidas de impunidad, y siete de los ocho países que han tenido éxito en dejarlas sin efecto o eludirlas, se encuentran en Latinoamérica (Lessa et al., 2014b, pp. 112-113, 128).

II.1.4. Liderazgo judicial

Este factor está referido a la capacidad de respuesta de los tribunales nacionales a la demanda de justicia; es decir, el grado en que los jueces avanzan o no en la judicialización a través de decisiones que eluden, declaran inaplicables o anulan las medidas de impunidad (Lessa et al., 2014a, pp. 80-81). Se relaciona con la función de rendición de cuentas horizontal que se espera que la judicatura cumpla en las democracias, asegurando la transparencia; garantizando la responsabilidad de las instituciones, agencias y funcionarios; e imponiendo controles a los actores que violen derechos, comprometan la democracia, crucen los límites de sus poderes o descuiden sus funciones. Parte de esos controles incluyen la responsabilidad penal (O’Donnell, 1998a, pp. 114, 117-119; 1998b, pp. 7-8, 13-14, 20; Glopen et al., 2004, p. 1).

Si bien otros órganos cumplen funciones de rendición de cuentas, O’Donnell (1998a) considera que «su eficacia final depende de las decisiones de los tribunales» (p. 119). Como tales, los tribunales tienen el potencial de convertirse en los socios más importantes para el cumplimiento de los derechos humanos (Hillebrecht, 2012, p. 284). Así, se ha señalado que «en definitiva, la capacidad de superar la impunidad y promover la rendición de cuentas está en manos del Poder Judicial» (Payne et al., 2015, p. 747), donde a menudo «los jueces, más que los políticos, han tomado la iniciativa en la búsqueda de justicia por los males del pasado» (Skaar, 2011, pp. 11-12). Los tribunales, por tanto, representan un «factor necesario cercano a ser suficiente» (Lessa et al., 2014b, p. 126).

Los académicos han advertido que explicar el comportamiento judicial es difícil y que diferentes factores podrían estar en juego. Dos condiciones comunes plausibles que conducen a jueces fuertes, independientes y dispuestos a desafiar la impunidad son el empoderamiento judicial y el cambio de cultura jurídica.

II.2. Empoderamiento judicial y cambio de cultura jurídica

II.2.1. Empoderamiento judicial

El empoderamiento judicial se refiere al aumento de la independencia del Poder Judicial y la expansión de sus atribuciones o poderes legales (Hirschl, 2004; Finkel, 2008, p. 5; Helmke & Ríos-Figueroa, 2011, p. 22). Implica que la judicatura tenga espacio y herramientas para decidir los casos; en otras palabras, que se reduzca la influencia de la política en los tribunales y se incremente la capacidad de los tribunales para afectar a la política (Brinks & Blass, 2017, p. 297).

La bibliografía destaca que los siguientes factores deben tenerse en cuenta al medir el empoderamiento de los tribunales (Finkel, 2008, pp. 4-5; Landau, 2010, pp. 321-325, 338; Hirschl, 2011, pp. 263-271; Skaar, 2011, pp. 22-24; Helmke & Ríos-Figueroa, 2011, pp. 6-10, 15, 18; Brinks & Blass, 2017, pp. 299-311):

• Factores que afectan la independencia: reglas de nombramiento, disciplina y ascenso; presupuesto; y duración de mandato. La atención se centra en la presencia de garantías de debido proceso y de límites a la influencia política en todos los procedimientos que determinan la carrera de los y las juezas.
• Factores que definen la fortaleza de los tribunales: las reglas de legitimidad para obrar y de acceso a la justicia, los efectos de las sentencias y las «constituciones anchas»; esto es, que cubran un gran número de temas, contengan una declaración de derechos generosa, incorporen a los derechos humanos, otorguen la facultad de hacer control constitucional y, en general, determinen la capacidad de intervenir de manera decisiva en una amplia gama de cuestiones.

Los estudios sociojurídicos han encontrado que los tribunales independientes y fuertes contribuyen al fenómeno de la «judicialización de la política». Esto ocurre cuando aspectos que solían ser abordados por el Ejecutivo, el Parlamento y las fuerzas sociales («cuestiones políticas») se plantean cada vez más en términos constitucionales, se llevan a los tribunales y son decididos por los jueces (Sieder et al., 2005, pp. 1-6; Hilbink & Woods, 2009, p. 746; Hirschl, 2011, pp. 253-256, 261-262).

Controlar al poder y eliminar las barreras que impiden responsabilizar a los violadores de derechos humanos representa otro aspecto de la judicialización de la política. En ese sentido, se ha argumentado que «la ausencia de instituciones legales independientes es una forma segura de garantizar que los sistemas de impunidad permanezcan en su lugar» (Burt, 2018, p. 90), y que «los tribunales no podrán moldear, influir o constreñir los resultados políticos a menos que los jueces sean capaces de afirmarse en casos políticamente relevantes» (Hilbink & Woods, 2009, p. 747).

Las democracias en América Latina son un terreno fértil para la «juristocracia» (Hirschl, 2004) porque no existe una cultura constitucional fuerte que impregne las acciones del Ejecutivo o del Parlamento. Asimismo, las instituciones políticas no funcionan bien; por ejemplo, muchas veces, parlamentos disfuncionales dejan que el Ejecutivo domine la formulación de políticas sin un control adecuado. Los nuevos tribunales y el constitucionalismo han debido intervenir para cumplir ese rol (Landau, 2010, pp. 338, 346).

II.2.2. Cambio de cultura jurídica

El derecho, los intereses y las preferencias normativas de sus operadores no pueden ser reducidos simplemente a política

Par Engstrom & Gabriel Pereira (2012, p. 120)

Por cultura jurídica se alude a las ideas, teorías, valores, conocimientos, discursos y rutinas del ámbito legal (Hilbink & Woods, 2009, p. 746; Pásara, 2014, p. 88). En su destacado estudio sobre los juicios de derechos humanos en América Latina, González-Ocantos (2016) postula que, para que se establezca un proceso de justicia de derechos humanos a gran escala, no basta con que haya emergido una norma antiimpunidad a nivel internacional, que exista un entorno político favorable o que los poderes judiciales hayan sido empoderados a raíz de reformas judiciales, pues es necesario que los avances hayan sido incorporados en la cultura jurídica de los operadores de justicia. Estos desarrollos tienen que ser aceptados como cursos de acción válidos, legítimos, profesionales, preferibles e, importantemente, se requiere haber adquirido la capacidad de operarlos en casos concretos (pp. 6-21, 27-36, 269-276, 288-289).

El proceso de judicialización necesita que previamente se produzca un cambio efectivo de cultura jurídica, toda vez que la cultura jurídica condiciona los resultados judiciales (González-Ocantos, 2016, pp. 26-33; Torelly, 2019, p. 134). De lo contrario, si este cambio no se produce, los jueces estarán «orientados a reproducir rutinas que [permiten] archivar los casos rápidamente» (González-Ocantos, 2016, p. 183).

Concretamente, respecto a la rendición de cuentas de derechos humanos, el cambio de cultura jurídica supone desmantelar el positivismo jurídico y reemplazarlo por el neoconstitucionalismo. El primero entendido como una cultura formalista y conservadora, fuertemente apegada a los principios de legalidad y soberanía, interpretación literal y tribunales restringidos que muestran, en la mayoría de casos, deferencia al poder político. El segundo concepto se contrapone como una cultura jurídica que privilegia darle un peso fuerte a los principios constitucionales y a los derechos humanos, y reserva un papel interpretativo activo a los tribunales en la rendición de cuentas (Sieder et al., 2005, pp. 12-13; Finkel, 2008, pp. 6-8; Helmke & Ríos-Figueroa, 2011, pp. 1-2, 17; Skaar, 2011, p. 34; Pásara, 2014, pp. 88-104; Huneeus, 2016, pp. 180-187; González-Ocantos, 2016, pp. 5-7, 40-54).

Lessa (2012) describe la falta de capacitación y experiencia en derechos humanos del Poder Judicial uruguayo como un factor determinante en el mantenimiento de la impunidad durante más de quince años (p. 145). Abrão y Torelly (2012) sostienen que la interpretación judicial brasileña de la ley de amnistía —que la entiende como impunidad y olvido— es producto de una cultura judicial conservadora que da continuidad a la «legalidad autoritaria» (pp. 165-166, 169, 172-177). Culturas jurídicas similares respecto a la rendición de cuentas de derechos humanos han sido observadas en España (Aguilar, 2012, p. 331) y México (González-Ocantos, 2016).

La ventaja de incorporar el empoderamiento judicial y la cultura jurídica en el análisis es que se toma en serio a los operadores de justicia. Alternativamente, poner demasiado énfasis en la sociedad civil, la presión internacional o el balance cambiante de poder entre los sectores que favorecen la judicialización y los que favorecen la impunidad, torna al Poder Judicial casi invisible y subestima el potencial del derecho para producir sus propias dinámicas (Skaar, 2011, p. 26; González-Ocantos, 2016, pp. 30-32, 272-274). Además, un enfoque que considera los cambios en la cultura jurídica puede facilitar explicaciones plausibles de internalización de normas (al menos en el Poder Judicial), un aspecto que se ha observado que tiende a estar ausente en los marcos teóricos sobre la era de la justicia de derechos humanos (Pegram, 2014, p. 611).

III. EL FALLIDO PACTO CON EL DIABLO: EL PODER JUDICIAL INAPLICA EL INDULTO Y EL DERECHO DE GRACIA DE FUJIMORI PESE AL AMBIENTE HOSTIL

Las vilezas forman parte por desgracia de la vida política en casi todas las naciones, pero no creo que haya muchos casos en los que un mandatario perpetre tantas a la vez y en tan poco tiempo

Mario Vargas Llosa (2017)

III.1. Contexto histórico y político

III.1.1. Fujimori

El régimen de Alberto Fujimori (1990-2000) ha sido descrito por los politólogos como «democracia autocrática» (Maucery, 1997), «democracia delegativa» (O’Donnell, 1998a, p. 120), «neo-populista» (Crabtree, 1998, p. 22), «híbrido» (Crabtree, 2001), «autoritarismo competitivo» (Levitsky & Way, 2002, pp. 52-54) y «autoritarismo electoral» (Carrión, 2006b, pp. 299-313). Pero las víctimas de sus abusos suelen denominarlo una dictadura.

Elegido democráticamente en 1990, se alió con los militares y ejecutó un «autogolpe» en 1992, disolviendo el Parlamento y concentrando el poder (Crabtree, 2001, pp. 290-291). El fiscal de la nación, la Corte Suprema y cientos de jueces y fiscales fueron destituidos y reemplazados por magistrados provisionales, quedando el Poder Judicial compuesto en un 80 % por jueces provisionales (Ledesma, 1999, p. 35). Fujimori afirmó que el golpe se justificaba ante el «obstruccionismo» del Parlamento y un Poder Judicial corrupto, politizado y aliado con el terrorismo (Moura, 2012); no obstante, su verdadera motivación fue poner en marcha un proyecto autoritario. La presión internacional lo obligó a convocar a una asamblea constituyente, resultando en la Constitución de 1993, que aún se encuentra vigente (Abad & Garcés, 1993).

La Constitución introdujo el neoliberalismo en Perú e incluyó algunas innovaciones institucionales (Abad, 2006). Entre estas últimas se encontraba la Defensoría del Pueblo y la Academia de la Magistratura (AMAG). Además, nuevas disposiciones referidas al Poder Judicial, el Ministerio Público, el Consejo Nacional de la Magistratura (CNM) y el Tribunal Constitucional aseguraron sobre el papel avances importantes en lo relativo a la independencia y las atribuciones judiciales (J. de Belaunde, 1998, pp. 179, 190; Dargent, 2005, p. 141).

Siguiendo su justificación para el golpe, Fujimori lanzó una reforma judicial. Pero, como explica Finkel (2008), la reforma judicial implica un proceso de dos pasos: inicio e implementación. El éxito o el fracaso de la reforma depende en gran medida de esta última fase (p. 2). Luego de apaciguar a la presión internacional con la nueva Constitución, lograr el poder de privatizar los bienes y servicios públicos, obtener el derecho a la reelección y disminuir la autoridad parlamentaria frente al Ejecutivo, Fujimori no tenía interés alguno en implementar controles más estrictos (Finkel, 2008, pp. 12-14, 32-36, 112-117). Su reelección en 1995 por amplia mayoría liberó su «talento natural para romper las redes horizontales de rendición de cuentas» (O’Donnell, 1998a, p. 120). De esa manera, inició la reforma judicial, sí, pero no la reforma esperada.

A través de leyes del Congreso —recompuesto unicameralmente bajo mayoría fujimorista— y canales informales (sobornos y amenazas), Fujimori neutralizó o capturó el sistema electoral, el CNM, la AMAG y casi todas las instituciones con poderes de rendición de cuentas sobre el Ejecutivo. Los magistrados del Poder Judicial y del Ministerio Público fueron mantenidos intencionalmente como provisionales para asegurar su lealtad a la voluntad del Gobierno o su fácil remoción. Un caso notorio de afectación a la independencia judicial fue el juicio político en 1997 a tres magistrados del Tribunal Constitucional que habían fallado en contra de una ley que otorgaba a Fujimori la posibilidad de un tercer mandato inconstitucional (J. de Belaunde, 1997, 2008; Gonzales, 2000; Dargent, 2005, pp. 141-147). Este escenario produjo una situación de «golpe de estado permanente» (Conaghan, 2005), que afianzó el control de Fujimori sobre el poder y lo liberó de toda rendición de cuentas.

En esa línea, los tribunales no solo fueron neutralizados para obtener impunidad, sino que «fueron utilizados abiertamente tanto para frenar a la oposición política como herramienta de represión» (García-Godos & Reátegui, 2016, p. 229). Por ejemplo, el Gobierno tomó el control de cinco de los seis canales de televisión privados a través de medidas judiciales. El apoyo del canal restante fue asegurado mediante sobornos mensuales (Ivcher Bronstein vs. Perú, 2001; J. de Belaunde, 2008, p. 136, n. 31).

El país aún se encontraba bajo el conflicto armado interno (1980-2000) —en el cual dos organizaciones terroristas (la maoísta Sendero Luminoso y la guevarista Movimiento Revolucionario Túpac Amaru [MRTA]) se enfrentaron al Estado y a la sociedad, dejando 69 280 muertos (Comisión de la Verdad y Reconciliación, 2014)—, y el gobierno de Fujimori aplicó mano dura. Paralelamente a la estrategia oficial de contrainsurgencia, su régimen creó un escuadrón de la muerte militar llamado Grupo Colina. Entre 1991 y 1993, Colina fue responsable de secuestrar, torturar, ejecutar y desaparecer a unas cincuenta personas. En 1995, dos amplias leyes de amnistía protegieron a Colina de la responsabilidad penal por las masacres de Barrios Altos y La Cantuta. En estos dos operativos, Colina ejecutó o desapareció a quince personas, incluido un niño (Barrios Altos), así como a nueve estudiantes y un profesor universitario (La Cantuta) (Comisión de la Verdad y Reconciliación, 2014, pp. 226-240; Laplante, 2009, pp. 949-953; Gonzales, 2011; Vílchez, 2016; García-Godos & Reátegui, 2016, p. 233; Burt, 2009, pp. 387, 397-398).

En 1999, Fujimori pretendió retirar el reconocimiento del Perú a la jurisdicción de la Corte IDH. Si bien la Corte IDH desestimó el retiro por inadmisible —sobre la base de que no existe disposición alguna en la CADH que permita esa posibilidad—, durante el resto del periodo el Gobierno ignoró a la Corte IDH (Ivcher Bronstein vs. Perú, 1999, §§ 39-55). El retiro fue públicamente justificado criticando una sentencia de la Corte IDH que cuestionaba la legislación antiterrorista del Perú y el juicio de cuatro miembros del MRTA por tribunales militares sin rostro. Sin embargo, el verdadero interés para retirarse de la Corte IDH era evitar que se decidiera el caso de Baruch Ivcher y los casos de los magistrados del Tribunal Constitucional arbitrariamente destituidos. Mantener al Tribunal Constitucional neutralizado y el canal de televisión de Ivcher bajo control del Gobierno era clave para los planes de nueva reelección de Fujimori en el año 2000 (Soley & Steininger, 2018, pp. 244-248).

Después de ganar el tercer mandato en elecciones dudosas, el régimen colapsó en medio de un escándalo de corrupción. Surgieron videos de Montesinos, la mano derecha de Fujimori, sobornando a congresistas, jueces, autoridades electorales, empresarios y otros funcionarios (Lugar de la Memoria, la Tolerancia y la Inclusión Social, 2019). Fujimori huyó a Japón y dimitió en noviembre del año 2000. Hoy, su gobierno es considerado entre los más corruptos de la historia peruana. Quiroz (2008) estima que la corrupción de los años noventa representó el 50 % del gasto público y el 4,5 % del PBI (p. 450). En 2007, Perú lo extraditó de Chile y Fujimori volvió esposado para enfrentar un sistema de justicia distinto al que había dejado (Burt 2009, pp. 395-396; Vílchez, 2016). A la fecha, ha recibido cuatro condenas por delitos de corrupción y contra los derechos humanos (tabla N° 1). Entre ellas, su condena por las masacres de Barrios Altos y La Cantuta es la más larga: veinticinco años. La sentencia lo declaró culpable de secuestro agravado, lesiones graves y homicidio calificado-asesinato en el contexto de violaciones de derechos humanos, delitos realizados a través de una estructura de poder bajo su control. Si bien el Perú no regulaba los crímenes internacionales, estos fueron calificados por la Sala que lo juzgó como crímenes de lesa humanidad (Gamarra, 2009). Al menos, 207 funcionarios y colaboradores de su régimen también han sido condenados por diferentes delitos (La República, 2011).

Fuente: adaptado de J. A. de Belaunde (2012).

* Las condenas penales no se acumulan. Actualmente, la única pendiente de cumplimiento es por los casos de derechos humanos (veinticinco años).

* Fujimori no ha pagado las reparaciones que le debe al Estado. Con intereses legales, su deuda asciende a más de S/ 51 000 000 (£ 12 331 902, aproximadamente) (La República, 2018k). Las víctimas han sido reparadas por el Estado.

III.1.2. El fujimorismo después de Fujimori

El régimen de Fujimori colapsó, pero él siguió siendo popular (Carrión, 2006a; Root, 2012, pp. 95-96). Aún hoy, se le suele atribuir la solución del caos económico y del conflicto armado interno (Cornejo et al., 2019; pp. 332-333).

Encarcelado, su capital político pasó a sus hijos, Keiko y Kenji, quienes fundaron el partido político Fuerza Popular. Este se formó con el objetivo de luchar por la libertad del padre, reclamar su legado y dar continuidad a sus políticas. Adopta una ideología de derecha que combina autoritarismo político —con una postura fuerte en contra de los derechos humanos y la justicia transicional—, neoliberalismo y clientelismo (Prensa Libre, 2008; Vílchez, 2016; Zapata, 2016). A estos ingredientes tradicionales del fujimorismo, Keiko le sumó conservadurismo moral al vincular el partido a la agenda de los sectores más reaccionarios de la Iglesia católica e iglesias evangélicas (J. A. de Belaunde, 2019).

La aparente falta de restricciones económicas del partido —una observación que ha impulsado investigaciones sobre lavado de activos y crimen organizado (Associated Press, 2016; The Guardian, 2018)— ha producido bases, estructura, capacidad de movilización, presencia constante en los medios de comunicación y prácticas clientelistas. A pesar de todas las debilidades del sistema de partidos peruano (Cornejo et al., 2019, pp. 330-331), Fuerza Popular se convirtió en el partido más organizado, tomando el sitial que ocupara anteriormente el Partido Aprista Peruano (APRA). Esto se reflejó en los escaños obtenidos en el parlamento en las últimas tres elecciones generales: 13 en 2006, 37 en 2011 y 73 en 2016 (Tuesta, 2019).

Entre los años 2006 y 2011, el fujimorismo funcionó en una coalición informal con el partido gobernante (APRA). Desde una perspectiva de derechos humanos, este periodo representó una reorganización de las fuerzas proimpunidad y el primer entorno hostil a la rendición de cuentas después del régimen de Fujimori. El presidente Alan García y su vicepresidente Luis Giampietri estuvieron implicados en abusos contra los derechos humanos durante el primer mandato de García (1985-1990). Esto marcó la pauta del periodo de gobierno (Burt, 2011a, p. 308; 2014, pp. 149, 163; Root, 2012, p. 116).

Algunas predicciones pesimistas para la justicia transicional en Perú se basan en las políticas de esos años; sin embargo, la mayor parte de las medidas adoptadas terminaron siendo revertidas (tabla N° 2). Asimismo, González-Ocantos (2016, pp. 147-150, 172) muestra en su estudio que, pese al ambiente hostil, el Poder Judicial continuó dictando condenas en materia de derechos humanos.

Fuente: elaboración propia con base en Crabtree (2006); Sirumbal Ramos vs. Congreso de la República (2007); Decreto Supremo N° 022-2008-DE-SG (2008); BBC (2009); Burt (2009, 2014); Congresistas vs. DL 1097 (2011); Roots (2012); Barrios Altos vs. Perú (2012); Rivera (2013); Bocanegra Chávez vs. Poder Judicial (2013, 2016); González-Ocantos (2016); y J. A. de Belaunde (2017).

En el 2016, tras haber tenido una ventaja considerable durante la campaña electoral, Keiko Fujimori perdió la elección ante Pedro Pablo Kuczynski por 0,24 % (42 597 votos). Sin embargo, como las elecciones parlamentarias ocurren en simultáneo con la primera vuelta de la elección presidencial, el fujimorismo obtuvo el control del Congreso con una mayoría de 73/130. El partido del presidente terminó tercero con dieciocho escaños (Tuesta, 2019). Desde el primer día, el fujimorismo se embarcó en una guerra política para obstruir, sino derrocar al Gobierno, utilizando su mayoría parlamentaria. Esto se expresó en un uso abusivo y, en ocasiones, inconstitucional de las atribuciones parlamentarias (J. A. de Belaunde, 2017, 2019; A. de Belaunde, 2018; Cornejo et al., 2019, p. 332).

El enfrentamiento final se produjo en diciembre de 2017. El fujimorismo presentó una moción de vacancia contra Kuczynski por la causal de «permanente incapacidad moral», motivada en que este supuestamente había recibido dinero de la corrupta constructora brasileña Odebrecht (El Comercio, 2017e). A la hora undécima, la vacancia no reunió la mayoría calificada requerida para destituir al presidente y Kuczynski salvó transitoriamente la cabeza. La moción obtuvo 79 votos de los 87 necesitados. Diez congresistas de Fuerza Popular, al mando de Kenji Fujimori, se abstuvieron de votar (El Comercio, 2017d). El misterio de tal voto en desafío de la línea del partido sería resuelto dos días después.

III.1.3. El indulto y el derecho de gracia

El indulto y el derecho de gracia se concretaron en una resolución suprema de dos páginas publicada la noche del 24 de diciembre (Resolución Suprema N° 281-2017-JUS, 2017). La justificación incluida en la decisión presidencial aludió a la «enfermedad no terminal grave, que se encuentra en etapa avanzada, progresiva, degenerativa e incurable» que padecía Fujimori, así como al supuesto riesgo grave para su salud que suponía que estuviera recluido en prisión. También hizo referencia como sustento a cuatro informes no publicados, incluido uno elaborado por una junta médica encabezada por el médico personal de Fujimori desde 1997 (Ojo Público, 2017). Luego de citar las normas constitucionales y legales que reconocen la atribución presidencial de otorgar indultos y derechos de gracia, la decisión declaró que Fujimori, de 79 años, ya no era una amenaza para la sociedad, que la decisión no implicaba aceptar ni validar sus actos, y que la Constitución le reconocía sus derechos a la dignidad, vida e integridad física.

Al día siguiente, impulsado por las protestas públicas, Kuczynski proporcionó una justificación adicional de su acto a través de una declaración televisiva leída. Con el insólito escenario de una imagen religiosa de fondo, repitiendo y destacando que su decisión estaba dentro de la prerrogativa que le otorgaba la Constitución, Kuczynski señaló que «la justicia no es venganza» y que «quienes nos sentimos demócratas, no debemos permitir que Alberto Fujimori muera en la prisión». También dijo que, si bien Fujimori cometió «excesos y errores graves», los peruanos no deben olvidar que asumió el poder en medio de una crisis caótica y que contribuyó al progreso nacional. Al dirigirse a los manifestantes, Kuczynski reconoció que había prometido en su campaña electoral no indultar a Fujimori, pero que posteriormente el parlamento rechazó su propuesta de un proyecto de ley de arresto domiciliario. Además, enmarcó la medida en términos de reconciliación: «las heridas abiertas sólo podrán curarse a partir de un esfuerzo reconciliador […] tenemos que persistir para llevar nuestro país a un bicentenario [2021] fraterno de paz y prosperidad». Pidió a los «peruanos jóvenes» que «las emociones negativas heredadas del pasado no limiten los objetivos que tenemos que alcanzar para terminar de vencer la pobreza». Continuó: «no nos dejemos llevar por el odio, no paralicemos nuestro país, pasemos esta página y trabajemos todos juntos para nuestro futuro». Terminó deseando a todos una feliz Navidad y que las familias se reunieran en las festividades (Harada, 2017).

De inmediato, el Gobierno inició una campaña para acallar las voces disidentes. Siguiendo una curiosa tradición peruana, nombró al 2018 como el «año del diálogo y la reconciliación nacional», lema a incluir en todos los documentos oficiales (La República, 2018j). Además, aprovechó la visita del papa en enero para enfatizar el perdón, la unidad y la reconciliación (El Comercio, 2018d); e incluso reorganizó el gabinete, nombrándolo «gabinete de reconciliación», con la esperanza de que Fuerza Popular aceptara integrarlo y trabajar conjuntamente (El Comercio, 2017b). No obstante, luego de saludar la libertad de Fujimori, el fujimorismo se negó a entrar en una coalición con el Gobierno (Fuerza Popular, 2018; El Comercio, 2018f).

Al dirigirse a la nación, Kuczynski se sometió a los «tribunales» de la historia. En realidad, no hubo que esperar tanto tiempo para que sus acciones fueran revisadas.

III.2. Los cuestionamientos de las víctimas y las decisiones judiciales

El Gobierno olvidó a las víctimas al conceder el indulto y el derecho de gracia. Anteriormente, había ignorado sus solicitudes de reunión cuando los rumores comenzaron a difundirse en los meses previos a la decisión (El Comercio, 2017c, 2018c). Solo con la medida ya adoptada, y ante la oposición movilizada, el Gobierno se acordó de ellas. Primero, les ofreció nuevas reparaciones (El Comercio, 2017a, 2018b, 2018c). Luego, ante la negativa, optó por etiquetar a los opositores de la medida como extremistas de izquierda (La República, 2018a), imitando una vieja «política del miedo» utilizada en la década de 1990 para desmovilizar a la sociedad civil (Burt, 2007, pp. 189-211). El propio Fujimori produjo un video pidiendo «perdón de todo corazón» por haber «defraudado […] a otros compatriotas» por «los resultados durante [su] gobierno» (Fujimori, 2016). Pero todos estos esfuerzos fueron en vano. En cuestión de días, las víctimas pusieron en marcha los recursos legales que finalmente conducirían a que el indulto y el derecho de gracia fueran dejados sin efecto.

Las víctimas de Barrios Altos y La Cantuta contaban con experiencia luchando contra la impunidad a nivel doméstico e internacional. Respaldadas por los abogados de IDL y Aprodeh —dos de las ONG peruanas de derechos humanos más destacadas y miembros de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos (Youngers, 2006; Engstrom & Low, 2019, pp. 36-41)—, fueron capaces de formular estrategias legales sofisticadas para plantear cuestionamientos fuertes al derecho de gracia, primero, y luego al indulto. Perú es el país contra el cual se han presentado más peticiones ante la CIDH y también es el que ha recibido más condenas por parte de la Corte IDH (Burt, 2018, p. 90; Bernardi, 2019, p. 224), lo que habla de la capacidad de la sociedad civil para utilizar los estándares interamericanos e involucrar al sistema regional en la defensa de derechos (Burt, 2009, p. 386).

III.2.1. La corte del caso Pativilca da el primer golpe: la inaplicación del derecho de gracia

La masacre de Pativilca fue una operación del Grupo Colina. En enero de 1992, seis personas fueron ejecutadas en el norte de Lima. Fujimori está acusado en este caso en términos similares al caso de Barrios Altos y La Cantuta. Poco después de la decisión de Kuczynski, el abogado de Fujimori solicitó a la Sala Penal Nacional que tramita el caso que respetara la atribución del presidente de conceder el derecho de gracia y, en consecuencia, excluyera a Fujimori del juicio debido a su nueva inmunidad. Las víctimas respondieron con una solicitud de control de convencionalidad (Resolución N° 09, 2018, pp. 18-20).

Con Kuczynski aún en el poder, 37 días después de haber sido concedido el derecho de gracia, la Sala Penal Nacional declaró que este carecía de efectos respecto al proceso, dejando a Fujimori comprendido en el juzgamiento (Resolución N° 09, 2018). En una resolución exhaustiva de 103 páginas basada fundamentalmente en principios constitucionales y derechos humanos, se concluyó que la justificación presidencial otorgada al derecho de gracia era insuficiente e incompatible con el deber de investigar, juzgar y sancionar a los responsables de graves delitos contra los derechos humanos. La Sala citó veintiún fallos diferentes del Tribunal Constitucional para sustentar su decisión. Además, realizó explícitamente un control de convencionalidad y se basó en dieciocho decisiones diferentes de la Corte IDH para aplicar estándares de derechos humanos y desestimar el derecho de gracia (tabla N° 3).

Ante la apelación de Fujimori, la Corte Suprema confirmó la decisión de inaplicar el derecho de gracia. En líneas generales, la Suprema ratificó la argumentación de la Sala Penal Nacional para eludir la inmunidad, enfatizando que constituye una «obligación de los jueces, en los casos que son de su conocimiento, evaluar la constitucionalidad y convencionalidad de los actos discrecionales y así ejercer la defensa de la Constitución y la protección de los derechos, principios, bienes y valores fundamentales» (Resolución N° 46, 2019, § 3.5). Actualmente, Fujimori continúa siendo juzgado por la masacre de Pativilca.

III.2.2. La Corte IDH prepara el terreno para la inaplicación del indulto

Apenas un día después del indulto, las víctimas informaron a la Corte IDH de lo sucedido y solicitaron una audiencia de supervisión de las sentencias de Barrios Altos y La Cantuta. Varios años atrás, la Corte había encontrado a Perú responsable de violar la CADH por las masacres y determinado su obligación de investigar, juzgar y sancionar a los responsables, dejando abierto el procedimiento de supervisión del cumplimiento de los fallos (Barrios Altos vs. Perú, 2001; La Cantuta vs. Perú, 2006). Las víctimas presentaron al indulto como un incumplimiento de la obligación del Perú de sancionar a los responsables.

En junio de 2018, la Corte IDH emitió su esperada decisión de supervisión (Barrios Altos y La Cantuta vs. Perú). Para decepción de las víctimas, no anuló el indulto directamente; sin embargo, les brindó una herramienta útil para hacer una petición sólida en esa línea ante los tribunales peruanos. En el pronunciamiento, la Corte IDH reafirmó su jurisprudencia contraria a la impunidad frente a graves violaciones de derechos humanos y reiteró su interpretación de la sanción y su ejecución como parte del derecho de las víctimas de acceso a la justicia (§ 30). Al respecto, consideró que las decisiones como el indulto deberían tomar en cuenta no solo la salud del reo o las condiciones de su encarcelamiento, sino también los derechos de las víctimas, la gravedad de los delitos y la conducta del perpetrador en materia de reparación, remordimiento y colaboración con la verdad, factores todos que deben ser considerados en un test de proporcionalidad que preste atención especial a la existencia de medidas alternativas menos restrictivas que la liberación del perpetrador (§§ 45-57, 68). Teniendo en cuenta algunos precedentes judiciales peruanos, la Corte IDH consideró que era posible y correspondía que dicha evaluación fuera realizada primero por los tribunales nacionales, y anunció que supervisaría el resultado (§§ 59-64). Además, recordó a los tribunales peruanos su deber de llevar a cabo el control de convencionalidad y proporcionó una lista de «serios cuestionamientos» sobre la validez del indulto (§§ 65, 69). Finalmente, estableció una fecha en octubre de 2018 para que las víctimas y el Gobierno informaran sobre los avances.

La decisión de llevar el indulto directamente a la Corte IDH demuestra la sofisticación de la defensa jurídica de las víctimas. Para los abogados que comentaron el caso en los medios, la defensa de Fujimori e incluso los representantes del Estado, el indulto era un nuevo acto, distinto a los hechos que generaron los casos anteriores ante la Corte IDH. Como tal, las víctimas tenían la obligación de a) agotar los recursos internos antes de presentar una petición ante la CIDH y b) esperar a que la CIDH la remitiera a la Corte IDH, en caso no se llegara a una solución amistosa con el Estado, todo lo cual habría tomado varios años, aumentando el riesgo de una segunda fuga por parte de Fujimori. Las víctimas eran conscientes de este riesgo y, apoyándose en el conocimiento previo de «nuevas» denuncias presentadas con éxito directamente ante la Corte IDH como parte de la supervisión de casos anteriores, procedieron (La República, 2017g).

III.2.3. El juez a cargo de la ejecución de la sentencia de Barrios Altos y La Cantuta inaplica el indulto

La resolución de la Corte IDH volvió a poner en funcionamiento la creatividad jurídica de los abogados de las víctimas. Si bien «apoyaba manifiestamente una declaración de incompatibilidad del indulto de Fujimori» (Cornejo et al., 2019, p. 340), dejó la decisión a los tribunales nacionales. El camino legal aparente para las víctimas era interponer una demanda de amparo, pero tales demandas toman entre tres y cinco años en llegar a una decisión definitiva. En cambio, acudieron directamente a la Corte Suprema, que era quien había condenado a Fujimori, y solicitaron un control de convencionalidad sobre el indulto (La República, 2018c, 2018d).

En octubre de 2018, el Juzgado Supremo de Investigación Preparatoria de la Corte Suprema consideró al indulto como una forma de impunidad y resolvió que carecía de efectos en cuanto a la implementación de la sentencia del caso Barrios Altos, La Cantuta, Gorriti y Dyer —los casos de derechos humanos—, emitiendo una orden de captura contra Fujimori (Resolución N° 10, 2018). La decisión determinó que el indulto afectó indebidamente el derecho de las víctimas de acceso a la justicia en su manifestación de ejecución de la sanción a un autor de crímenes de lesa humanidad (§§ 308, 321). La resolución se basó en gran medida en los estándares de la Corte IDH y el juez se mostró cómodo con su rol como «juez interamericano» (§ 90). Resumió cuidadosamente la decisión de supervisión de la Corte IDH (§§ 36-58) y, en respuesta al cuestionamiento formal planteado por la defensa de Fujimori (§§ 12, 198), defendió enfáticamente su competencia para ejercer un control de convencionalidad sobre el indulto (§§ 86-113). Su decisión de 222 páginas está sólidamente argumentada con referencia a dieciocho fallos diferentes del Tribunal Constitucional y un número impresionante de decisiones de la Corte IDH: 63 (tabla N° 3). Consciente de que su decisión iba a contracorriente del apoyo popular y político, afirmó que «la voluntad del pueblo no puede transformar lo inconvencional en convencional; es decir, la democracia debe someterse a los derechos humanos y no a la inversa» (§ 88).

Frente a la apelación planteada por Fujimori, la decisión fue confirmada por la Sala Penal Especial de la Corte Suprema (Nulidad N° 793-2018, 2019). Fujimori basó su recurso de apelación en aspectos formales, repitiendo el argumento de la falta de competencia y base legal para que el juez haya llevado a cabo el control de convencionalidad (pp. 7-14). No obstante, la Corte Suprema consideró que el control estaba incluido dentro de los poderes de revisión judicial de todos los jueces de la república (pp. 32-36).

Fuente: elaboración propia con base en Resolución N° 09 (2018) y Resolución N° 10 (2018).

IV. ¿QUÉ EXPLICA EL RESULTADO? EMPODERA-MIENTO JUDICIAL Y CAMBIO DE CULTURA JURÍDICA EN EL PERÚ RESPECTO A LA JUSTICIA DE DERECHOS HUMANOS

Nace hoy un nuevo tiempo. Se cierra una etapa y se abre otra en la historia del Perú. Un sentimiento de fe anima los espíritus de la Nación y una ilusión, acaso excesiva, sacude a todos los peruanos […] son sentimientos nacidos de una profunda convicción nacional: la necesidad de exaltar, afirmar y consolidar la Constitución como norma de vida y de convivencia diaria

Valentín Paniagua (2000)

Los procesos de empoderamiento judicial y cambio de cultura jurídica con respecto a la justicia de derechos humanos en el Perú son procesos continuos, incompletos y desiguales empezados durante el gobierno de transición de Valentín Paniagua, reconocido profesor de derecho constitucional, luego del colapso del régimen de Fujimori en el año 2000.

En oposición a las sucesiones negociadas, las transiciones que surgen de un colapso de régimen ofrecen más margen de maniobra para adoptar políticas que rompan con el pasado (Burt, 2018, p. 76). El fujimorismo y sus cómplices (incluidos jueces notorios) estaban literalmente huyendo y los militares se encontraban profundamente desacreditados (Burt, 2018, pp. 7, 101-102; Root, 2012, pp. 66-68). Asimismo, en el sistema judicial existía «un deseo institucional de promover una nueva imagen de un Poder Judicial reformado» (Burt, 2014, p. 154).

La administración de Paniagua (2000-2001) estaba claramente comprometida con el Estado de derecho y la democracia. Trabajó para sentar las bases legales que evitaran que la autocracia pudiera ocurrir nuevamente. Durante la transición y, en cierta medida, el posterior gobierno de Alejandro Toledo (2001-2006), las ONG tuvieron un acceso sin precedentes a la formulación de políticas y varios de sus integrantes ocuparon diferentes cargos gubernamentales claves, como en los Ministerios de Justicia, del Interior y de Relaciones Exteriores, o en la Comisión de la Verdad y Reconciliación (Laplante 2009, pp. 944, 976; Burt, 2009, pp. 392-394; 2018, pp. 6-12, 84; Root, 2012, pp. 159-161; González-Ocantos, pp. 145-146).

El cumplimiento de las sentencias de la Corte IDH fue planteado desde el inicio como una meta (Decreto Supremo N° 014-2000-JUS, 2000). El Gobierno buscaba legitimarse y restaurar la credibilidad del Perú como democracia, distinguiéndose de Fujimori. Entre las primeras medidas estuvo el pleno restablecimiento del Estado bajo la jurisdicción de la Corte IDH. Asimismo, el Estado, bajo el Ministerio de Justicia de Diego García-Sayán —futuro presidente de la Corte IDH—, reconoció su responsabilidad internacional y celebró soluciones amistosas con los órganos del Sistema Interamericano de Derechos Humanos por más de 150 casos (Ministerio de Justicia, 2000; Laplante, 2009, pp. 957-958; Burt, 2009, pp. 388-389; 2014, p. 151).

Restablecer el cumplimiento de las sentencias de la Corte IDH probó ser una decisión de gran alcance. El grado en que la sentencia Barrios Altos (2001) enmarcó e influyó en el proceso de justicia transicional peruana está ampliamente representado en la bibliografía (García-Sayán, 2011, pp. 1842-1844). Sin embargo, cabe destacar un aspecto diferente que también jugó un papel trascendental en el empoderamiento judicial y el cambio de cultura jurídica: siguiendo las recomendaciones y decisiones interamericanas, Perú repuso a los jueces y fiscales destituidos durante el fujimorato. Entre ellos se encontraban los tres magistrados del Tribunal Constitucional (Aguirre, Revoredo y Rey) que se opusieron a la nueva reelección de Fujimori y fueron arbitrariamente defenestrados (Burt, 2009, p. 388; Root, 2012, pp. 62-63).

O’Donnell (1998a) destaca el rol que pueden jugar las personas influyentes que actúan de acuerdo con los mandatos del Estado de derecho. Al hacerlo, estas figuras públicas dan el ejemplo y animan a otras personas e instituciones a seguirlas (pp. 122-123). Los jueces destituidos experimentaron en carne propia el efecto pernicioso del autoritarismo, la ausencia de independencia judicial y la falta de una cultura de defensa de los derechos en el Poder Judicial. Muchos de ellos litigaron en vano durante varios años a nivel nacional pidiendo su reposición. Su sensibilidad adquirida al derecho internacional de los derechos humanos y los límites constitucionales resultó crucial para la afirmación del neoconstitucionalismo en el Perú. En particular, fue el Tribunal Constitucional quien asumió el liderazgo en la profundización y desarrollo de la Constitución a través de sus amplios poderes para sentar interpretaciones autoritativas y vinculantes (Bernardi, 2019, pp. 230-233).

IV.1. Aumento de independencia y expansión de poderes

En términos prácticos, las innovaciones institucionales de la Constitución de 1993 entraron en vigor con el gobierno de transición. Todos los mecanismos y normas del fujimorato que subordinaban al Poder Judicial fueron dejadas sin efecto (Dargent, 2005, p. 147; J. de Belaunde, 2008, pp. 140-141). Junto con esta mejora clave para la independencia judicial, otros aspectos relevantes de la «arquitectura constitucional» peruana (Torelly, 2019, p. 116) incluyen:

• La regulación del CNM como un organismo constitucional autónomo a cargo de casi todos los aspectos de la carrera de jueces y fiscales (nombramiento, ascenso, ratificación cada siete años y destitución). Los consejeros del CNM no eran elegidos por el Congreso o el Ejecutivo, sino por el Poder Judicial, el Ministerio Público y la sociedad civil, representada por los colegios profesionales y las universidades (J. de Belaunde, 2019b). Por primera vez en la historia, el CNM brindó al Estado jueces y fiscales que no debían su nombramiento a una vinculación partidaria o a favores políticos, sino a su propia experiencia, educación, capacidad y comportamiento ético, examinados en concursos públicos abiertos y competitivos. A través de procedimientos continuos de nombramiento, para el 2004 el CNM había logrado reducir drásticamente el número de magistrados provisionales a 14 % en el Poder Judicial y 21 % en el Ministerio Público (J. de Belaunde, 2006, p. 72). El balance de su desempeño institucional era razonablemente positivo, hasta que la institución empezó a deteriorarse progresivamente a partir de 2013 (Silva, 2016, p. 38). En 2018, el CNM entró en reorganización luego de un escándalo grave de corrupción (IDL-Reporteros, 2017, 2018a; Peru Support Group, 2018). No obstante, el CNM significó una mejora con respecto al pasado y logró proporcionar al sistema varios jueces competentes e independientes durante años (J. de Belaunde, 2008, p. 152).
• Un tribunal Constitucional designado por mayoría calificada parlamentaria, lo que dificultó la selección y nombramiento de candidatos con cercanía a los partidos políticos. De 2000 a 2007 el Tribunal Constitucional se encontraba regularmente entre las instituciones con mayor respaldo ciudadano. En este periodo, los tres magistrados repuestos (y, luego, otros como Alva Orlandini, García Toma y Landa Arroyo) emitieron decisiones claves que moldearon los principios y atribuciones de la judicatura para controlar al poder (Abad, 2006, pp. 33-38; J. de Belaunde, 2008, pp. 142-148; Dargent, 2009). Como se muestra en la tabla N° 3, los dos órganos judiciales que inaplicaron el derecho de gracia y el indulto de Fujimori se basaron en gran medida en los principios constitucionales como fueran interpretados por el Tribunal Constitucional. Del total de jurisprudencia citada por esas decisiones, el 59,8 % corresponde al periodo de los magistrados reincorporados.
• La restricción de la justicia militar. Durante el conflicto, los tribunales militares garantizaron la impunidad a los miembros de las fuerzas armadas que violaron derechos humanos. A través de decisiones en línea con la jurisprudencia interamericana, el Tribunal Constitucional erosionó la jurisdicción militar en los casos relacionados con la afectación de derechos humanos y con el delito de terrorismo. Simultáneamente, restableció la facultad de la Corte Suprema de hacer valer la competencia del Poder Judicial para juzgar esos temas (Abad, 2006, p. 37; Root, 2012, pp. 102-104).

A su vez, la expansión de los poderes de la judicatura en el Perú fue el producto de:

• Un sistema integral de control constitucional. Todos los jueces de la república tienen la atribución de inaplicar las normas que interpreten como incompatibles con la Constitución para el caso concreto bajo su conocimiento (control constitucional «concreto», «difuso» o «descentralizado»). Además, el Tribunal Constitucional puede expulsar del ordenamiento a las normas con rango de ley que juzgue inconstitucionales (control constitucional «abstracto» o «concentrado»).
• Una declaración «amplia» de derechos. La Constitución reconoce una lista extensa de derechos fundamentales y deja una cláusula abierta que incorpora otros derechos innominados «de naturaleza análoga o que se fundan en la dignidad del hombre, o en los principios de soberanía del pueblo, del Estado democrático de derecho y la forma republicana de gobierno». Esto permitió, por ejemplo, el reconocimiento del derecho a la verdad sin mayor dificultad (Villegas Namuche vs. Poder Judicial, 2004).
• La regulación de diferentes procesos constitucionales para hacer valer la Constitución como norma suprema en los tribunales, con diferentes reglas de legitimación, efectos de las decisiones, y todos los procesos exonerados de tasas judiciales. El proceso de constitucionalización fue fortalecido con la aprobación del Código Procesal Constitucional (CPConst.), una norma de clara inspiración neoconstitucional redactada por un grupo de prestigiosos profesores de derecho en el 2004 (Abad et al., 2008, pp. 15-18). Entre los procesos constitucionales que han tenido un papel preponderante en el impulso del litigio en base a derechos y la judicialización de la política se puede destacar:
  • Proceso de inconstitucionalidad, que controla las normas con rango de ley y produce una sentencia con efectos generales. Las reglas de legitimidad para obrar incluyen a las minorías parlamentarias, los colegios profesionales y la Defensoría del Pueblo.
  • Proceso de amparo, a través del cual se puede cuestionar todos los actos (incluidas decisiones judiciales, resoluciones sobre destitución de jueces y resoluciones de procedimientos tanto parlamentarios como de control político, y comisiones de investigación y de ética) que violen derechos. Un fallo a favor anula el acto y dicta medidas para restablecer la situación anterior a la vulneración.
  • Proceso de habeas corpus, a través del cual se busca tutelar la libertad individual y los derechos conexos. Opera de forma similar al amparo, pero es menos formal y permite una legitimidad popular para obrar. Ha tenido incidencia, por ejemplo, en el control de las gracias presidenciales, en la búsqueda de personas desaparecidas o en los procesos penales seguidos sobre el conflicto.
  • Proceso competencial, que cuestiona actos u omisiones de instituciones públicas que afecten a otras instituciones públicas; por ejemplo, el Poder Judicial contra el Poder Ejecutivo respecto al presupuesto judicial.
• La atribución del Tribunal Constitucional de sentar precedentes y jurisprudencia vinculantes. Todos los jueces están obligados a seguir sus estándares reiterados al interpretar los derechos o principios constitucionales.
• La incorporación de los tratados de derechos humanos con rango constitucional y efecto directo. Como señala Binder (2012), una «comprensión radicalmente monista sobre la relación entre el derecho nacional e internacional» (p. 316).
• La obligación de interpretar los derechos de conformidad con la jurisprudencia de la Corte IDH. Esto fue crucial para incorporar los estándares interamericanos al espacio legal peruano. El origen es una disposición bastante lacónica de la sección final de la Constitución, que señala que «las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretan de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Perú» (Disposición Final y Transitoria Cuarta). El Tribunal Constitucional de los magistrados reincorporados interpretó esta disposición en el sentido de que los derechos también debían ser entendidos en línea con los estándares establecidos por las instituciones que tenían autoridad para interpretar los tratados ratificados por el Perú, en especial la Corte IDH (Crespo Bragayrac vs. Ministerio de Defensa, 2002). Posteriormente, los redactores del CPConst. incorporaron esta doctrina jurisprudencial y la dejaron firmemente establecida (artículo V; Abad et al., 2008, pp. 40-42). González-Ocantos (2016) analizó fallos condenatorios en materia de violación de derechos humanos en Perú emitidos entre los años 2006 y 2014, encontrando un promedio de quince referencias de derecho internacional. Eso ubicó al Perú en segundo lugar en su base de datos comparativa de doce altos tribunales latinoamericanos, con Argentina —el país al que se le atribuye un escenario de rendición de cuentas total— en cuarto lugar (pp. 155, 276). Cabe destacar que las decisiones que inaplicaron el derecho de gracia y el indulto de Fujimori superan ampliamente este promedio, con 31 y 73 referencias de derecho internacional (18 y 63 a la jurisprudencia de la Corte IDH), respectivamente (tabla N° 3).
• El carácter ejecutable de las sentencias de la Corte IDH. El CPConst. afirmó la validez, efectividad y aplicabilidad de las sentencias de la Corte IDH. Este ya había sido un criterio jurisprudencial desde la transición (García-Sayán, 2011, p. 1843).

IV.1.1. La doctrina del control de convencionalidad en el Perú

«Salir de la CIDH me parece importantísimo» —Keiko Fujimori

IDL-Reporteros (2018b)

La doctrina del control de convencionalidad —definida en la introducción— resuena bien con el marco constitucional peruano descrito en la sección IV.1, especialmente con su sistema monista, el rango constitucional otorgado a los tratados de derechos humanos, el control difuso de constitucionalidad y la obligación de interpretar los derechos tomando en consideración la jurisprudencia internacional de derechos humanos.

Sin embargo, algunos académicos han presentado cuestionamientos a la doctrina. Dulitzky (2015a, 2015b) y Contesse (2018, 2017) basan sus críticas en tres fundamentos: a) su base débil o inexistente en el derecho internacional y los documentos interamericanos; b) su pretensión intrusiva de definir las atribuciones de los jueces nacionales; y c) su incapacidad de generar un «diálogo» con los Estados, afirmando un problemático enfoque de tipo jerárquico de arriba hacia abajo, punto que también señala Torelly (2019, p. 136). Contesse (2018) sostiene que todos estos aspectos podrían eventualmente deslegitimar a la Corte IDH frente a los Gobiernos, tribunales y el público (p. 1169). Bajo los nombres de control de convencionalidad «de abajo hacia arriba» (Contesse, 2018, pp. 1181-1183), «de deferencia restringida» (Contesse, 2019, p. 574), «de diálogo genuino» (Dulitzky, 2015a, p. 107) o «de asociación estratégica» (Dulitzky, 2015b, p. 83), se han defendido fundamentos alternativos para el control de convencionalidad basados en una versión más fuerte del principio de subsidiariedad (Contesse, 2016, pp. 141-144; 2017, pp. 424-429, 433-434; Dulitzky, 2015a, pp. 106-107; 2015b, pp. 80-86).

Si bien estas críticas plantean aspectos interesantes, estos son en gran medida normativos y existe una brecha empírica en las expectativas que podrían generar. El estudio de caso de la inaplicación del derecho de gracia e indulto de Fujimori, más bien, proporciona un ejemplo del éxito de la doctrina de control de convencionalidad que, ciertamente, llama a un mayor estudio. Los tribunales no solo no la ignoraron ni cuestionaron, sino que parecieron muy cómodos al aplicarla y defenderla. Además, basaron en gran medida la argumentación de sus decisiones en la jurisprudencia de la Corte IDH, citando 18 y 63 casos diferentes (tabla N° 3).

En el año 2014, todos los jueces peruanos recibieron unos lineamientos de parte del presidente de la Corte Suprema. El documento los invocó a priorizar los casos bajo su competencia que estuvieran relacionados con el Sistema Interamericano. Además, reconoció expresamente a la doctrina de control de convencionalidad, la resumió brevemente y les recordó que se encontraban «obligados» a seguirla. El documento finalizaba señalando que así se «coadyuvará a mejorar sensiblemente la imagen, interna y externa, del Poder Judicial peruano y reforzará la actuación del Estado en sus relaciones con la sociedad civil y la comunidad internacional» (Resolución Administrativa N° 254-2014-P-PJ, 2014). Esto respalda la anotación de Landau (2010) en el sentido de que los jueces «están integrados a redes transnacionales de jueces y académicos que se toman en serio al derecho constitucional» (p. 317). Posteriormente, el control de convencionalidad fue reconocido expresamente como parte del control difuso en un pleno jurisdiccional de la Corte Suprema de 2015 (Abad, 2019, pp. 181-182).

Durante el caso del indulto, los presidentes del Poder Judicial y del Tribunal Constitucional recordaron constantemente al público que no hay actos exentos de control en un Estado constitucional de derecho y que todas las decisiones de los jueces, incluidos los «jueces» de la Corte IDH, deben ser acatadas y ejecutadas (La República, 2018b, 2018i, 2018h, 2018f, 2018e; El Comercio, 2018e). A partir de este discurso, la Corte IDH aparece como colega y par de la judicatura peruana, con derecho al mismo respeto que esta exige para sí misma.

En ese sentido, al evaluar el alcance de la doctrina del control de convencionalidad, podría ser relevante distinguir el comportamiento del Poder Ejecutivo del Judicial. Así, parecería un error enfocar el cumplimiento únicamente tomando en cuenta las acciones (y reacciones) del Ejecutivo (Huneeus, 2011, pp. 511-514). El estudio de caso del derecho de gracia e indulto de Fujimori sugiere que se ha estado construyendo una dinámica propia entre la Corte IDH y ciertos tribunales nacionales peruanos, donde el cumplimiento de los estándares interamericanos ya no queda únicamente en manos de los políticos.

IV.2. Cambio de cultura jurídica

González-Ocantos observa que, para lograr un cambio de cultura jurídica, fue necesario que las ONG se involucraran en estrategias pedagógicas y de reemplazo. La estrategia pedagógica consistió en esfuerzos serios de capacitación dirigidos a jueces identificados como comprometidos o indiferentes a la causa de los derechos humanos. A través de universidades y figuras muy respetadas del ámbito jurídico, los jueces fueron socializados en la nueva cultura a través de talleres y una serie de documentos (el carácter burocrático de la toma de decisiones judiciales requiere plantillas). La estrategia de reemplazo tuvo por objetivo cuestionar a los jueces identificados como opuestos a los derechos humanos (sea por ideología o por conexiones previas con los perpetradores de los abusos). Asimismo, las ONG se involucraron en los procedimientos de evaluación (disciplinarios o de ratificación) de estos jueces para lograr su renuncia o remoción, mientras que el entorno político mejoró o debilitó estos esfuerzos (González-Ocantos, 2016, pp. 8-9, 20, 34-35, 56-61, 67-70).

Las ONG hicieron contribuciones importantes al cambio de cultura jurídica en el Perú al proporcionar a los fiscales y jueces materiales y capacitación en derechos humanos durante la ventana de oportunidad que representó la transición democrática (Burt, 2018, p. 92; González-Ocantos, 2016, pp. 179-184), llenando un vacío en la educación jurídica. Hasta la década del 2000, el derecho internacional de los derechos humanos no era una materia generalmente disponible en las facultades de derecho y no formaba parte de la formación de los jueces (González-Ocantos, pp. 179-180).

La educación jurídica de los jueces puede ser un punto de confrontación política. Las ONG actuaron como las «pioneras» antes de que la coalición proimpunidad volviera al poder durante el periodo 2006-2011 (González-Ocantos, 2016, pp. 187-195). Sus intentos de revertir el proceso, imitando las estrategias pedagógicas de las ONG, resultaron en gran medida infructuosos. La nueva norma había echado raíces y la coalición no pudo sostener su esfuerzo ni presentar capacitadores prestigiosos (p. 189). Burt (2014) señala que, además, actuaron con gran torpeza al incluir entre los oradores a oficiales militares y usar cuarteles como lugares para las conferencias (pp. 166-167).

La ola de sentencias de la Corte IDH sobre abusos durante el periodo de 1990 a 2000 (derivadas de la decisión de restablecer plenamente al Perú bajo su competencia, reconociendo la responsabilidad del Estado en muchos casos), así como el destacado papel desempeñado por el Tribunal Constitucional con su creciente referencia a los estándares interamericanos, generaron una demanda de educación jurídica en materia de derecho constitucional y derecho internacional de los derechos humanos. Asimismo, el CPConst. obligó a todas las instituciones educativas a incluir estas materias en sus planes de estudios (Disposición Final Sexta).

Entre las innovaciones constitucionales de 1993 destacó la creación de la AMAG como una institución académica permanente dentro del Poder Judicial. Fue concebida como un mecanismo para mejorar el conocimiento jurídico de jueces, fiscales y el personal del sistema de justicia mediante la capacitación permanente y descentralizada en los aspectos teóricos y prácticos necesarios para sus funciones (San Martín, 1994, p. 74). Para ello, ofrece diferentes programas académicos: algunos están dirigidos a abogados con aspiraciones de convertirse en jueces o fiscales; otros se centran en magistrados que enfrentan la evaluación del procedimiento de ratificación en el cargo; y otros se orientan a quienes buscan el ascenso en la carrera. La participación en estos programas no era obligatoria, pero terminó teniendo un peso general importante en las evaluaciones que hacía el CNM en sus concursos (J. de Belaunde, 2019a).

Mi análisis de los planes de estudio de la AMAG para el periodo 2007-2019 respalda los hallazgos de González-Ocantos (2016) sobre un proceso continuo de cambio de cultura jurídica hacia el neoconstitucionalismo en la judicatura peruana. Si bien fue iniciado por las ONG, este cambio de cultura es ahora parte de la formación jurídica ordinaria que proporciona la AMAG. Parte de los cursos están diseñados específicamente «a fin de que los jueces, fiscales y auxiliares de justicia puedan dar efectivo cumplimiento a las obligaciones internacionales asumidas por nuestro país en materia de derechos humanos» (Academia de la Magistratura, 2008, p. 54), lo que implica que «cumplan el rol tutelar en la defensa de los derechos fundamentales que asegure la compatibilidad de las leyes nacionales y las decisiones de tribunales nacionales con el Derecho Internacional de los Derechos Humanos» (p. 54). Desde 2015, los programas básicos han incluido un módulo sobre jurisprudencia de la Corte IDH y la doctrina del control de convencionalidad. Solo entre 2017 y 2019 la AMAG llevó a cabo al menos veinticuatro eventos complementarios sobre este tema. Además, desde el 2007, la AMAG (2008, 2009, 2011, 2014, 2017, 2019) ofrecido talleres, conferencias, seminarios y cursos sobre derecho constitucional, control difuso de constitucionalidad, precedentes vinculantes, derechos humanos, interpretación constitucional, razonamiento y argumentación constitucional.

En total, doce jueces —incluidos nueve pertenecientes a la Corte Suprema— distribuidos en cuatro tribunales distintos votaron a favor de dejar sin efecto el derecho de gracia o el indulto concedidos a Fujimori. En su mayoría, los jueces estuvieron inscritos en diferentes momentos en los programas o eventos de la AMAG para aprobar las evaluaciones del CNM y, por lo tanto, fueron socializados en derechos humanos y principios constitucionales. Para esta investigación, se accedió a los registros detallados disponibles en el archivo del CNM de los jueces que tuvieron el papel clave de ser los ponentes o redactores de las dos decisiones iniciales.

La jueza Miluska Cano, ponente de la resolución de la Sala Penal Nacional del Caso Pativilca que inaplicó el derecho de gracia concedido a Fujimori, fue nombrada en 2002 y pasó una evaluación de ascenso y una ratificación, inscribiéndose en los programas de la AMAG. Su registro muestra además la asistencia a más de diez cursos, talleres y conferencias sobre la aplicación de las normas de derechos humanos y principios constitucionales; y, específicamente, sobre la jurisprudencia de la Corte IDH y la experiencia argentina en la persecución de crímenes de lesa humanidad. Apropiadamente, la tesis que elaboró para obtener su maestría se titula Aplicación de los estándares internacionales en el procesamiento de violaciones de derechos humanos en el Perú - producidas dentro del conflicto armado (1980-2002) (2017).

El juez Hugo Núñez, encargado del Juzgado Supremo de Investigación Preparatoria de la Corte Suprema que emitió la resolución que inaplicó el indulto de Fujimori con respecto a la ejecución de la sentencia del caso Barrios Altos, La Cantuta, Gorriti y Dyer, fue designado en 1996. Pasó una promoción y dos evaluaciones de ratificación, inscribiéndose cada vez en los programas de la AMAG. Su historial también muestra la asistencia a cursos, talleres y conferencias sobre la aplicación de las normas de derechos humanos y principios constitucionales; y, específicamente, sobre la jurisprudencia de la Corte IDH. Además, parece relevante respecto a la deferencia que mostró su decisión al Sistema Interamericano el hecho de que, luego de haber sido destituido arbitrariamente del Poder Judicial en el año 2003, fuera reincorporado en 2007 como fruto de un acuerdo de solución amistosa celebrado entre la CIDH y el Estado (Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2006).

V. CONCLUSIÓN

La política puede cambiar de la noche a la mañana, mientras que la cultura judicial y los precedentes legales pueden tardar años —incluso generaciones— en cambiar

Elin Skaar (2011, p. 93).

En 1995, la fiscal Ana Cecilia Magallanes presentó cargos contra miembros del Grupo Colina y altos funcionarios del servicio de inteligencia por la masacre de Barrios Altos. El caso fue aceptado por la jueza Antonia Saquicuray, quien involucró en el proceso al propio Vladimiro Montesinos. Sin embargo, en cuestión de días, el fujimorismo aprobó una ley de amnistía amplia que beneficiaba a todos los miembros de las fuerzas de seguridad y civiles que se encontraban bajo investigación, procesamiento o condena por violaciones de derechos humanos. Saquicuray no se amilanó. En una movida pionera y valiente, utilizó su atribución de ejercer control difuso de constitucionalidad para declarar que la ley de amnistía carecía de efectos en el proceso a su cargo, al resultar incompatible con la Constitución y la CADH. Esto ocurrió seis años antes de que la Corte IDH estableciera la norma contra la impunidad y diez años antes de que adoptara la doctrina del control de convencionalidad. ¿Cómo fue posible? No lo fue. El régimen autoritario impuso la impunidad. El fujimorismo aprobó una segunda ley que «aclaraba» que la amnistía no podía ser materia de control judicial. Una Sala de la Corte Superior y otra de la Corte Suprema, conformadas por jueces títeres y aquellos que provenían de una cultura jurídica positivista, anularon su decisión. Las represalias siguieron con investigaciones formales y amenazas (Landa, 1996; Abad, 2002; Laplante, 2009, pp. 953-955).

Veintitrés años después, la historia del mismo Estado, bajo los mismos textos legales, ha sido marcadamente distinta. Cuando en la Navidad de 2017 los políticos en el poder buscaron volver a normas pasadas de impunidad al conceder un derecho de gracia e indulto al violador de derechos humanos Alberto Fujimori, los tribunales peruanos fueron capaces y quisieron defender la línea de rendición de cuentas de derechos humanos a pesar del entorno hostil. Los argumentos formalistas (deferencia a las atribuciones presidenciales, agotamiento de los recursos internos y falta de competencia para realizar el control de convencionalidad) desentonaron con la nueva cultura jurídica y fueron rechazados.

Este artículo ha querido explicar este resultado definiendo y analizando dos procesos: empoderamiento judicial y cambio de cultura jurídica, ambos iniciados durante la transición democrática. En última instancia, los tribunales peruanos pudieron inaplicar el derecho de gracia y el indulto debido al aumento de independencia y la expansión de los poderes de la judicatura frente a los poderes políticos. En ello, la doctrina interamericana del control de convencionalidad jugó un papel preponderante ya que resuena bien con el marco constitucional peruano (sistema monista, tratados de derechos humanos con rango constitucional, todos los jueces con poder de control difuso de constitucionalidad y bajo la obligación de interpretar los derechos tomando en consideración la jurisprudencia internacional de derechos humanos). Asimismo, el giro hacia el neoconstitucionalismo en la educación jurídica, con el peso fuerte sobre los principios constitucionales y los derechos humanos, hizo que defender la línea de rendición de cuentas de derechos humanos pareciera un curso de acción válido, legítimo y preferible.

Contrariamente a algunos balances pesimistas de la experiencia peruana, parece que los defensores de la justicia transicional lograron sembrar aspectos significativos del proceso que incluso han sobrevivido a tiempos hostiles. Al menos, tal pareciera ser el caso respecto a algunos de los que están encargados de impartir justicia.

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Recibido: 31/05/2020
Aprobado: 04/09/2020

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