Experiencias frente a la migración: buenas prácticas locales en ciudades sudamericanas

Migratory experiences: Good local practices in

South American cities

María Teresa Palacios Sanabria*

Universidad del Rosario (Colombia)

Beatriz Londoño Toro**

Universidad del Rosario (Colombia)

Nathalia Hurtado Díaz***

Universidad del Rosario (Colombia)

Resumen: Este artículo es el resultado de la investigación de dos proyectos liderados por la Universidad del Rosario, Colombia, y presenta aportes para la garantía de los derechos humanos de la población migrante. En primer lugar, desarrolla una aproximación a las características, actores y resultados de identificación del concepto de buenas prácticas en materia migratoria en Argentina, Colombia, Ecuador y Perú en el periodo 2014-2018; y despliega los elementos preliminares para la construcción de una tipología de buenas prácticas con enfoque de derechos humanos a través de la ilustración de las experiencias locales en el Cono Sur para ciudades capitales, fronterizas e intermedias de los países seleccionados.

La metodología empleada fue inductiva-deductiva, promoviendo un diálogo permanente entre la teoría y la práctica. Los aportes centrales de esta investigación se concentran en la identificación de ciertas tendencias en ciudades capitales, donde se oscila entre acciones coyunturales y sostenibles que inciden en la integración de la población migrante a la sociedad de acogida. En las urbes fronterizas, se evidencian los mayores riesgos y las más amplias posibilidades de apoyo de parte de las entidades estatales, internacionales y organizaciones sociales; mientras que, en las ciudades intermedias, se avizoran las mayores oportunidades a través de la incorporación de enfoques locales que incluyen la garantía de los derechos.

Palabras clave: Migración, Sudamérica, buenas prácticas, experiencias locales, derechos humanos

Abstract: This article is the result of the research from two projects led by the University of Rosario, Colombia, and presents contributions to the guarantee of the human rights of the migrant population. In the first place, it develops an approach to the characteristics, actors and results of the concept of good practices in migration matters in Argentina, Colombia, Ecuador and Peru in the 2014-2018 period; and unfolds the preliminary elements for the construction of a good practices typology with a human rights approach through the illustration of local experiences in the Southern Cone for capital, border and intermediate cities of the selected countries.

The methodology used was inductive-deductive, promoting a permanent dialogue between theory and practice. The central contributions of this research focus on the identification of certain trends in capital cities, where there is an oscillation between contingency and sustainable actions, which affects the integration of the migrant population to the host society. In border cities, the greatest risks and the widest possibilities of support from state and international entities and social organizations are evidenced; while, in intermediate cities, the greatest opportunities are envisaged through the incorporation of local approaches that include guarantee of rights.

Key words: Migration, South America, good practices, local experiences, human rights

CONTENIDO: I. INTRODUCCIÓN.- II. AMÉRICA DEL SUR ANTE LA MIGRACIÓN VENEZOLANA: CIFRAS Y RESPUESTAS FRENTE UNA REALIDAD CRECIENTE Y EN TRANSICIÓN.- II.1. DATOS DE CONTEXTO PARA DIMENSIONAR LA MIGRACIÓN PROVENIENTE DE VENEZUELA.- II.2. REGULARIZACIÓN DE PERSONAS: RESPUESTAS DISPARES EN CUATRO ESTADOS SUDAMERICANOS.- III. ¿SON LAS RESPUESTAS ESTATALES UN ASUNTO DE BP? APORTES PARA UNA CONSTRUCCIÓN CONCEPTUAL.- III.1. APROXIMACIÓN A LA NOCIÓN Y UTILIDAD DE LAS BP.- III.2. ESFUERZOS PARA CLASIFICAR BP DE UTILIDAD PARA LA POBLACIÓN MIGRANTE.- III.2.1. SEGÚN LOS ACTORES QUE LIDERAN LAS BP.- III.2.2. SEGÚN EL ÁREA DE IMPACTO DE LA BP.- III.2.1.1. ESTADO COMO GARANTE DE DERECHOS: BP ESTATAL.- III.2.1.2. CONVERGENCIA DE ACTORES: BP DE LA SOCIEDAD CIVIL, AGENCIAS INTERNACIONALES E IGLESIAS.- III.2.2. SEGÚN EL ÁREA DE IMPACTO DE LA BP.- III.2.2.1. BP EN AYUDA DE EMERGENCIA: EL PRIMER CONTACTO CON LA POBLACIÓN MIGRANTE.-
III.2.2.2. BP EN AYUDA HUMANITARIA: SATISFACCIÓN A NECESIDADES BÁSICAS.- III.2.2.3. BP PEDAGÓGICAS: RUTAS DE ATENCIÓN CLARAS Y SEGURAS.- III.2.2.4. ACCIONES DE ACOGIDA: BP DE ATENCIÓN HUMANITARIA QUE GARANTIZAN DERECHOS HUMANOS.- III.2.2.5. BP PARA LA INTEGRACIÓN SOCIAL CON GARANTÍA DE DERECHOS.- IV. APROXIMACIÓN AL ANÁLISIS DEL ROL DE LAS CIUDADES SUDAMERICANAS FRENTE A LOS FLUJOS MIGRATORIOS PROVENIENTES DE VENEZUELA.- IV.1. LIMA: CIUDAD DE BP DE LA SOCIEDAD CIVIL Y AGENCIAS INTERNACIONALES.- IV.2. QUITO Y GUAYAQUIL: CIUDADES DE BP ESTATALES Y DE LA SOCIEDAD CIVIL.- IV.3. BUENOS AIRES: CIUDAD DE BP PEDAGÓGICAS Y DE INTEGRACIÓN.- V. LAS CIUDADES DE COLOMBIA Y SU RESPUESTA FRENTE A LOS FLUJOS MIGRATORIOS: DOCUMENTACIÓN DE BUENAS PRÁCTICAS.- V.1. CÚCUTA: BUENAS PRÁCTICAS ESTATALES NORMATIVAS Y ADMINISTRATIVAS EN LA PRINCIPAL ZONA FRONTERIZA DE ACOGIDA.- V.2. PASTO: LA FRONTERA DE PASO DESDE Y HACIA SUDAMÉRICA.- V.3. BARRANQUILLA: CIUDAD DE ACOGIDA PARA MUJERES MIGRANTES Y RETORNADAS.- V.4. BOGOTÁ: CIUDAD RECEPTORA DE MIGRANTES.- V.5. TUNJA: RUTA DE CAMINANTES.- V.6. PEREIRA Y MEDELLÍN: EL ADN EMIGRANTE AHORA ES RECEPTOR.-
VI. CONCLUSIONES Y PRINCIPALES HALLAZGOS DE LA INVESTIGACIÓN.

I. INTRODUCCIÓN

Este artículo es el resultado de los proyectos «Diagnóstico Regional de la Migración en Colombia con Enfoque en Derechos Humanos: 2014-2018»1 y «Feminización de migración venezolana en Colombia: análisis regional con enfoque de derechos humanos 2014-2018»2, que permitieron realizar un acercamiento a las experiencias locales sobre las respuestas estatales y de organizaciones sociales frente a las barreras en materia de acceso a derechos de la población migrante en Colombia.

En las investigaciones desarrolladas se ha encontrado un concepto central para la respuesta que se ha dado a la migración en los países de América del Sur: el de buenas prácticas (en adelante, BP), el cual, para efectos de este trabajo, supone el desarrollo de acciones coordinadas con enfoque en derechos humanos, adelantadas por las autoridades estatales, organizaciones internacionales o la sociedad civil, y susceptibles de ser replicadas, que son adaptables, pueden documentarse y buscan facilitar o promover el acceso a los derechos de los extranjeros.

El objetivo de este estudio se concentra en la reflexión sobre las características distintivas de las BP migratorias ejecutadas por actores sociales, estatales e internacionales en los países de Argentina, Perú, Ecuador y Colombia, entre 2014 y 2018, para aportar a la construcción de una propuesta de tipología y líneas de acción tendientes a la garantía de los derechos humanos de la población migrante que pueda desarrollarse en varios niveles y contemple el impacto, la sostenibilidad y la posibilidad de réplica en diversos escenarios migratorios.

Los Estados seleccionados obedecen a los siguientes criterios: el primero corresponde al número de migrantes reportados en las estadísticas internacionales y nacionales, que, para el caso de Colombia, Perú y Ecuador, evidencia que son los países con mayor número de migrantes venezolanos en su territorio durante el periodo seleccionado. Este aspecto permite examinar las acciones específicas que son adoptadas por distintos actores y aquellas que generan un mayor impacto en la población migrante por la dimensión de las mismas3.

El segundo criterio responde a que los países seleccionados han implementado diversas acciones desde la órbita estatal y social que, si bien aún comportan numerosos retos para universalizar la satisfacción de los derechos de los migrantes, merecen ser estudiadas y clasificadas para generar nuevos aprendizajes y oportunidades de mejora en los países de América Latina. El caso argentino, por ejemplo, resulta ilustrativo por tratarse de un Estado con tradicionales flujos migratorios y, en consecuencia, contar con marcos normativos desarrollados e integrales que dan respuesta a la movilidad humana y han sido modelo para los demás Estados.

Dentro de los Estados, se seleccionaron en primer lugar las ciudades capitales por ser aquellas que reciben mayores flujos migratorios, como es el caso de Bogotá en Colombia, Lima en Perú, Quito en Ecuador y Buenos Aires en Argentina. Por su parte, se consideró relevante examinar las BP en ciudades fronterizas, tales como Cúcuta, Pasto y Barranquilla en Colombia, y Guayaquil en Ecuador; y, finalmente, se escogieron algunos modelos de ciudades intermedias, que para el caso colombiano han realizado aportes significativos en acciones para la atención de la población migrante, como sucede en los casos de Tunja, Medellín y Pereira. Esta selección tomó como base la muestra de ciudades involucradas en las investigaciones antes referidas.

El análisis y los resultados de investigación presentados en este documento fueron recolectados antes de la pandemia de COVID-19, razón por la cual se presentan las BP identificadas previamente a las medidas restrictivas adoptadas por los Estados. Cabe precisar que la pandemia impacta de manera negativa sobre la implementación de las mismas, pues muchas de ellas han sido suspendidas.

Así, las preguntas de investigación propuestas son: primero, ¿cuáles deben ser las características, actores y resultados necesarios para la identificación de BP en materia migratoria desarrolladas en Argentina, Colombia, Ecuador y Perú en el periodo 2014-2018; y cuáles son sus efectos multiplicadores en escenarios locales? Y, segundo, ¿cuáles serían los elementos preliminares para aportar a la construcción de una tipología de BP con enfoque de derechos humanos que contribuya al impacto, la sostenibilidad y la posibilidad de réplica de las acciones identificadas?

La metodología empleada es inductiva y deductiva, toda vez que, a partir del análisis del contexto de la migración en los cuatro países seleccionados de América del Sur, se realiza una aproximación al concepto de BP y se aporta una definición inicial, que posteriormente se enriquece desde el estudio de los casos elegidos, promoviendo un diálogo permanente entre la teoría y la práctica para la garantía de los derechos de los migrantes.

II. AMÉRICA DEL SUR ANTE LA MIGRACIÓN VENE-ZOLANA: CIFRAS Y RESPUESTAS FRENTE UNA REALIDAD CRECIENTE Y EN TRANSICIÓN

II.1. Datos de contexto para dimensionar la migración proveniente de Venezuela

La dinámica migratoria en los países de América Latina ha sido diversa, pues algunos de los países de la región están más familiarizados que otros con la presencia de personas extranjeras en sus territorios, como ocurre en el caso de Argentina4 y Perú5. Otros países, se caracterizan por ser Estados de origen, pues sus nacionales se han dirigido a otros destinos por una multiplicidad de factores, como ocurre en el caso de Colombia6 y Ecuador7. Con la llegada de migrantes venezolanos, los movimientos de personas toman otra dimensión que exige respuestas y estrategias de atención. Si bien las medidas que se presentarán a continuación han sido adoptadas por los Estados a nivel general, muchas de ellas son implementadas en sus entes territoriales, como sucede con las ciudades a las que se dirige la población migrante en busca de la satisfacción de sus derechos.

La migración en las Américas entre 2010 y 2015 evidencia un crecimiento sostenido del 5 % (OEA & OCDE, 2017, p. 14). Por otro lado, se estima que 4,3 millones de venezolanos han abandonado su país (Acnur, s.f.a). De estos, el 77 % de migrantes y refugiados se encuentra en países de América del Sur (OIM, 2019, p. 2).

La aparición de la COVID-19 y las medidas de contención de los Estados orientadas a cerrar las fronteras, limitar la libertad de circulación y decretar acciones de confinamiento impactan sobre la migración, variando la dinámica de progresión presentada entre 2015 y 2019. Así, desde el mes de marzo de 2020, los países registran una tendencia al retorno de ciudadanos de venezolanos a su país de origen (ONU, 2020a).

La migración de las personas venezolanas afecta a muchos países de América y los mayores asentamientos se concentran en Colombia, Perú, Chile, Ecuador y Argentina. A mayo de 2020, Colombia registra 1 809 872 personas de esa nacionalidad, aproximadamente (Migración Colombia, 2020). Por su parte, a febrero de 2020, Perú registraba cerca de 860 000 migrantes venezolanos en su territorio (OIM & Unicef, 2020). Ecuador, a su vez, cuenta con 371 913 migrantes provenientes de Venezuela (OIM, 2020) y Argentina estima una población de cerca de 145 000 venezolanos, según datos de la OIM (2019).

II.2. Regularización de personas: respuestas dispares en cuatro Estados sudamericanos

Los Gobiernos de los países de la región han hecho esfuerzos para gestionar el incremento de la migración; por ejemplo, en muchos casos se han expedido permisos de permanencia con miras a promover una tendencia hacia la regularización. Según el reporte de la OIM (2019) sobre tendencias migratorias en las Américas, desde el año 2014 hasta diciembre de 2019 los países de América del Sur habían emitido 1 900 000 documentos de carácter temporal o permanente (p. 7). Pese a ello, conforme aumenta el número de personas en los países, estas acciones se han tornado más restrictivas en algunos Estados.

Es importante señalar que una de las principales medidas que adoptan los Estados para atender a la realidad migratoria consiste en otorgar documentación o fomentar procesos de regularización. Estas acciones bien pueden ser consideradas como BP, concepto central dentro del desarrollo de este artículo. De este modo, dado que las BP serán conceptualizadas y analizadas en algunas ciudades de los cuatro países latinoamericanos, es necesario señalar que estas acciones de documentación inciden en la protección de los derechos y hacen parte de las BP estatales, pues por lo regular tales medidas son transversales y de alcance nacional.

De acuerdo con lo anterior, Colombia ha adoptado medidas de coyuntura para dar respuesta a los movimientos migratorios. Entre ellas se puede referir la realización del Registro Administrativo de Migrantes Venezolanos (RAMV), que busca sistematizar información sobre las personas venezolanas que se encuentran en situación jurídica de irregularidad en el territorio colombiano (UNGRD, 2018).

En los últimos años se han promovido iniciativas legislativas que buscan dar respuesta a temas derivados de la migración en materia de regularización. Así, la Ley N° 1997 de 2019 adopta un régimen especial de acceso a la nacionalidad de los hijos de venezolanos nacidos en el territorio. Aunque la norma remueve obstáculos constitucionales y legales, también presenta dos problemas, dado que concibe la migración de los venezolanos como una situación temporal y trasgrede el derecho a la igualdad reconocido en el artículo 13 de la Constitución colombiana de 1991 al excluir explícitamente a los niños nacidos fuera del periodo establecido en la ley8.

A inicios de 2020 fue aprobado el Decreto N° 117 de 2020, que crea el Permiso Especial de Permanencia para el Fomento de la Formalización (Pepff). Se trata de otra medida excepcional y temporal que busca conceder permiso de trabajo a los inmigrantes venezolanos que se encuentren en el territorio colombiano indocumentados, no tengan antecedentes penales ni órdenes vigentes de expulsión o deportación, y, además, cuenten con una oferta formal de empleo. Este documento entra a engrosar el disperso listado de permisos temporales que se han adoptado en el país.

Conviene señalar que, a raíz de la pandemia de COVID-19, Colombia, al igual que todos los países de la región, ha limitado la circulación de personas extranjeras. Así, el Decreto N° 402 de 2020 cierra los pasos fronterizos fluviales y terrestres con Venezuela para evitar la propagación del virus. De esa manera, el país ha adoptado una respuesta de atención a la población migrante que ya se encontraba dentro del territorio nacional a través de seis puntos9.

Si bien las acciones para evitar la irregularidad son apropiadas, la ONU (2020a) expresa su preocupación frente a los retornos, pues el Estado venezolano no cuenta con condiciones en materia de seguridad y salubridad para el adecuado regreso de sus connacionales. Conviene recordar que no puede limitarse el derecho a regresar al país de origen, toda vez que se trata de una garantía reconocida en numerosos tratados internacionales10.

Perú ha tenido posturas cambiantes frente a la migración en los últimos años (PADF & PUCP, 2019, p. 9). Para la regularización, son 34 452 permisos temporales de permanencia (PTP) los que se han tramitado para ciudadanos venezolanos. Este es un documento que permite normalizar su situación migratoria por un periodo temporal específico de un año y también les habilita para trabajar, estudiar y acceder a servicios de salud (Banco Mundial, 2019, p. 88). Recientemente, el Gobierno ha endurecido sus políticas migratorias pues, para ingresar al país y obtener la visa humanitaria u otro tipo de permiso, se exige pasaporte vigente o vencido (OIM & Unicef, 2019, p. 88). También se han promovido otras vías en este mismo aspecto, como el caso de la visa de trabajador residente, el carné de extranjería y la visa humanitaria. Pese a ello, los requisitos formales para la emisión de estos instrumentos migratorios los hacen inaccesibles para la mayoría de los venezolanos que llegan al Perú y pueden incentivar la migración irregular (Banco Mundial, 2019, p. 225).

En febrero de 2020, el Gobierno del Perú divulgó la necesidad de adelantar medidas en varios aspectos, tales como la ampliación de beneficios para la regularización de personas venezolanas indocumentadas y la implementación de mecanismos de control biométrico, concretamente para la frontera entre Perú y Ecuador (NTN24, 2020).

Perú, a partir de la declaratoria del estado de emergencia nacional sanitaria, ha dispuesto el cierre temporal de sus fronteras y reforzado el eje limítrofe con Ecuador para evitar el ingreso de migrantes venezolanos de manera irregular (Decreto de Urgencia N° 048, 2020, art. 8). No obstante, ha buscado dar protección en salud a toda persona sometida a su jurisdicción nacional, independientemente de su nacionalidad y situación administrativa, por medio del Decreto de fortalecimiento del sistema nacional de salud (Zamora Gómez, 2020).

Ecuador, por su parte, ha impulsado la iniciativa denominada el Plan de Acción de Quito (2018), consistente en luchar contra la trata de personas y el tráfico de migrantes. Posteriormente, ha implementado el requisito de la visa humanitaria a partir del 26 de agosto de 2019, generando así un efecto embudo en la migración proveniente de Venezuela en las zonas del sur del Estado colombiano. Como consecuencia de la exigencia de este requisito, según los reportes de la OIM (2019), esta medida generó un aumento del 75 % en los ingresos registrados en Rumichaca de manera irregular (p. 2), situación que produce gran preocupación por el incremento de la vulnerabilidad de los migrantes, quienes están a merced de las redes de trata de personas y tráfico de migrantes.

Debe tenerse presente que, para el caso de Ecuador, no solo se contempla el acceso a documentos de residencia por criterios generales legales (visa de trabajo, profesional, estudiante, entre otras), sino que también es posible para los venezolanos acceder a documentación regular por vía de algunos instrumentos particulares, como el Estatuto Migratorio Ecuador-Venezuela, fruto de un acuerdo bilateral entre los dos países; o la visa Unasur de 2017.

Este Gobierno ha decido otorgar una amnistía relativa a documentación para las personas venezolanas que ingresaron al territorio del país antes del 25 julio de 2019 —esto es, un día antes de la instauración de la obligación de la visa humanitaria—, o que hayan excedido el tiempo de su permanencia para esa fecha. En uso de este mecanismo, al finalizar el 2019 se reportaban 174 488 personas venezolanas en dicho país (OIM, 2019, p. 8).

Con ocasión de la declaratoria de la pandemia del SARS-Cov-2 por parte de la OMS, el país ha diseñado el Plan de Respuesta Humanitaria COVID-19 Ecuador (ONU, 2020b), en el que privilegia la adopción de medidas para atender a la población vulnerable que habita en su territorio. Aun así, tal protección, en el caso de los extranjeros, parece estar circunscrita a quienes tengan el estatus de residentes (p. 5). Lo anterior resulta preocupante, toda vez que un importante número de inmigrantes en situación de irregularidad quedaría en desprotección frente a la pandemia, constituyendo un vector de contagio e impulsando la migración de retorno a Venezuela y de tránsito hacia Colombia.

Argentina ha adelantado la atención a la población proveniente de Venezuela desde el otorgamiento de permisos por criterios habituales, tales como los de trabajo y reunificación familiar. Además, el país ha instado a la aplicación del criterio de nacionalidad de Mercosur desde el año 2009, y ha flexibilizado los requisitos de ingreso y residencia permanente para venezolanos, alentándose también la integración socioeconómica por medio de programas específicos desde el 29 de enero de 2019, fecha de expedición de la Disposición DNM 520/2019 (Dirección Nacional de Migraciones, 2019; OIM, 2019). En consecuencia, entre enero y noviembre de 2019 se han otorgado 61 679 residencias, 17 073 de ellas permanentes y 44 606 temporales; así como un total de 184 646 residencias: 82 % temporarias y 18 % permanentes, entre el año 2014 y noviembre de 2019 (p. 7).

Con el objeto de conocer las necesidades y el perfil de los migrantes venezolanos, se realizó un monitoreo entre el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (Acnur) y la Comisión Argentina de Refugiados y Migrantes (Caref), a efectos de poder diseñar a partir de los resultados, respuestas para atender a la situación (Naciones Unidas Argentina, 2018a). Argentina se ha puesto a la vanguardia del desarrollo del Plan de respuesta para refugiados y migrantes de Venezuela para países del Cono Sur, el cual tiene por objeto crear una estrategia de coordinación para responder a sus necesidades y garantizar la inclusión social y económica (Naciones Unidas Argentina, 2018b). Lo anterior complementa un sólido marco normativo previsto en la política migratoria de este país a través de la Ley 25.871 (2004).

Desde la aparición de la COVID-19, de manera similar al caso colombiano, Argentina restringe la circulación de las personas extranjeras y, al mismo tiempo, ha dispuesto de la prórroga de los vencimientos de residencias temporales, transitorias y precarias. Además, ha determinado suspender los plazos administrativos por medio de la Disposición DNM 1714/2020, de 17 de abril de 2020, medida que ha sido prorrogada a través de la Disposición DNM 1923/20.

Como puede observarse, en los países analizados de la región que reciben migración de venezolanos se ha optado por implementar medidas de regularización, gran parte de ellas transitorias, bajo el presupuesto de que se trata de una migración temporal. Adicionalmente a esto, con el incremento de la ola migratoria, las políticas han ido variando de tal modo que en algunos Estados, como Ecuador y Perú, se han adoptado restricciones a la circulación de las personas con el fin de disminuir el volumen de la migración. Por otra parte, en Colombia, antes de la aparición de la pandemia, no se había limitado el tránsito y se implementaron estrategias para disminuir el riesgo de apatridia y conceder permisos de trabajo. Estas medidas son temporales, dispersas y carecen de una política migratoria de soporte. Igualmente, en el caso de Argentina, al margen del la COVID-19, su marco normativo permite crear mecanismos de recepción de personas y se han implementado planes de mejoramiento para la reacción del Estado de cara a la atención de los venezolanos.

Dada la disparidad de acciones se hace necesario analizar la importancia de las BP en materia de atención a la población migrante. A continuación, se exponen algunas reflexiones a propósito de ello.

III. ¿SON LAS RESPUESTAS ESTATALES UN ASUNTO DE BP? APORTES PARA UNA CONSTRUCCIÓN CONCEPTUAL

III.1. Aproximación a la noción y utilidad de las BP

Las BP surgen en el escenario anglosajón como best practices en la gestión pública con el objeto de resaltar experiencias sobre una forma particular e innovadora de hacer las cosas (Armijo, 2004, p. 5). La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE, 1997) se ha referido de manera implícita a este concepto al exponer que el intercambio de experiencias resulta valioso entre los diferentes órganos del Estado para el mejoramiento de los procesos.

Las BP se caracterizan por: a) apoyar esfuerzos de la autoridad central desde la solución de temas locales, b) la necesidad de utilidad de las acciones para la resolución de problemas, c) visibilizar resultados para que puedan ser replicables, y d) apoyar procesos de evaluación (Armijo, 2004, p. 3).

Sobre el primero de los elementos, precisamos que existen diversos modelos de organización territorial y grados de avance en las políticas migratorias. En la investigación que apoya este trabajo, se pudo constatar que en el caso colombiano los entes territoriales desarrollan acciones dentro del ámbito de sus competencias para resolver problemáticas propias de la zona, sin que ello implique, en muchas ocasiones, la aplicación de medidas de carácter nacional.

Uno de los elementos centrales de las BP consiste en que las acciones sean susceptibles de ser replicadas en otros contextos, se encuentren documentadas para ser estudiadas y adaptadas, y que existan mecanismos de control que verifiquen la transparencia en la inversión de los recursos, en caso esta se dé. Es decir, que las medidas que hayan sido identificadas como BP puedan ser implementadas, en la medida de lo posible, en otros contextos y escenarios con las adaptaciones que sean pertinentes para poder contribuir a la satisfacción de los derechos de las personas migrantes.

Las BP deben tener un carácter colectivo en su diseño y seguimiento, y redundan en el acceso y/o mejoramiento de los derechos de las personas. Además, han sido útiles en derechos humanos, razón por la que algunos relatores especiales de las Naciones Unidas han entendido esta noción como marcos jurídicos y de políticas, mecanismos de ejecución y de rendición de cuentas, que incluyen:

Iniciativas tan diversas como tratados internacionales, legislación (a escala nacional, subnacional o local), reglamentos, políticas, estrategias, marcos institucionales, procedimientos de planificación y coordinación, políticas de cooperación internacional, programas, proyectos, campañas, subvenciones, mecanismos de financiación, estructuras tarifarias, contratos con operadores, procedimientos de reclamación y sentencias judiciales o cuasijudiciales (Alburquerque, 2012, p. 14).

El enfoque de derechos humanos resulta ser de utilidad para la construcción de las BP, pues redunda en el reconocimiento de la dignidad e igualdad, y de la no discriminación (ONU, 2014, p. 25). Esto incide en la incorporación de las perspectivas diferenciales y trae como consecuencia las medidas de acción positiva para grupos históricamente discriminados, como los niños, mujeres, adultos mayores, personas con discapacidad; y, en general, el necesario reconocimiento de la interseccionalidad (OEA, 2020, p. 7).

En el tema de la población migrante, las BP pueden ser una serie de principios, normas y recomendaciones relativas a una adecuada intervención en aras de conseguir una integración plena y satisfactoria de la población inmigrante en la sociedad de acogida, lo que impacta en la garantía eficaz de los derechos de la población desde un enfoque de derechos humanos y en la obtención de la justicia social (Márquez, 2014, p. 15).

Consideramos que las BP pueden ser una acción o conjunto de estas que, con ocasión de la identificación de una necesidad, operan en los distintos momentos de las etapas migratorias (salida, tránsito y llegada) y responden a las particularidades de las tipologías migratorias (emigrantes, retornados, migrantes de tránsito, pendulares y con ánimo de permanencia, refugiados y asilados) con el fin de preservar la dignidad humana y los derechos reconocidos no solo en normativas internas, sino internacionales.

Estas acciones deben ser construidas e implementadas bajo la perspectiva de los derechos humanos; es decir, deben contener elementos diferenciales y de género, participación de la comunidad, atender al enfoque territorial, evitar la discriminación y contar con flexibilidad, sostenibilidad y recursos para su desarrollo.

III.2. Esfuerzos para clasificar BP de utilidad para la población migrante

Con el propósito de que este trabajo contribuya a la clasificación de las buenas prácticas que han sido halladas en nuestra investigación y puedan ser replicadas para la atención a la población migrante, consideramos apropiado desarrollar una subclasificación, según los actores que las desarrollan y el área de impacto donde se producen. La clasificación estará soportada en los objetivos del Pacto Mundial Migratorio (ONU, 2018a), pues ofrece las directrices internacionales para atender de manera global la realidad de la movilidad humana.

III.2.1. Según los actores que lideran las BP

Las BP pueden ser ejecutadas por diversos actores, como el Estado o la sociedad civil, en ausencia de normatividad o procedimientos claros para la atención a la población migrante.

III.2.1.1. Estado como garante de derechos: BP estatal

Se trata de la acción desarrollada por los órganos, instituciones, estamentos o poderes públicos dentro del Estado y que forman parte de su estructura. Pueden ser iniciativa del Gobierno central o de los entes territoriales (municipalidades o localidades). Así, dentro del marco de las competencias, son útiles para solventar un vacío procedimental o legal en materia de atención para la satisfacción de derechos de la población migrante.

Las «BP normativas» son acciones en favor de la población migrante que se encuentran en normas jurídicas y han sido emitidas por las autoridades competentes, según la estructura y el funcionamiento del Estado. Así, para el caso colombiano, podrá ser una ley, acuerdo, ordenanza, resolución y, en general, cualquier norma con fuerza material de ley; es decir, que tenga carácter abstracto, general e impersonal.

Es posible hallar «BP administrativas», como propuestas de trabajo coordinado y/o nuevas formas de atender a la población migrante, que se combinan con el fortalecimiento de servicios sociales en comunidades de acogida. Pueden ser normas de diversos niveles de intervención que constituyen un eje trasversal para garantizar la satisfacción de derechos de los migrantes. Si se observan las recomendaciones a los Estados por parte del Pacto Mundial Migratorio (ONU, 2018a), se podrá notar cómo en sus veintitrés objetivos se enuncia la necesidad de que a nivel regional, local y mundial se adopten medidas a través de normas que de manera coordinada busquen dar una respuesta coherente a la migración.

El relator especial sobre los derechos humanos de los migrantes de la ONU, así como la Relatoría del Sistema Interamericano, han resaltado en varias oportunidades la importancia de la legislación interna como mecanismo para la realización de los derechos de los migrantes (ONU, 2018b, p. 25; OEA, 2013). Por su parte, las organizaciones internacionales conciben el desarrollo de las BP como una serie de acciones coordinadas que pueden ser desplegadas por los Estados a nivel interno, pero que guardan coherencia con los compromisos internacionales adquiridos por estos, en el marco de las obligaciones contenidas en los tratados internacionales de derechos humanos (ONU, 2017a, p. 3).

III.2.1.2. Convergencia de actores: BP de la sociedad civil, agencias internacionales e iglesias

Es frecuente que la atención y orientación para el acceso a los derechos de las poblaciones vulnerables no siempre se produzca por la vía estatal. Así, la acción participativa de la sociedad civil, las agencias internacionales y las iglesias entra a jugar un papel protagonista, de modo que se produce un esquema de responsabilidad compartida para la atención a la población migrante.

Las acciones de la sociedad civil suelen verse apoyadas por la cooperación internacional, en un marco de solidaridad. La gestión de las agencias internacionales obedece a mandatos de órganos internacionales que se enmarcan en la cooperación internacional. Este es el caso, por ejemplo, de la acción del Acnur, la OIM y la OIT. El trabajo realizado por el Acnur en esta materia, por ejemplo, ha sido fundamental para identificar una serie de acciones replicables para la adecuada atención de los migrantes y de los refugiados (Acnur, s.f.b).

Las iglesias también han contribuido a la atención de la población migrante. De este modo, las acciones del Servicio Jesuita de Refugiados y las órdenes scalabrinianas, entre otras, son internacionalmente reconocidas y han adquirido legitimidad entre diversos actores (Marín, 2017, p. 47).

III.2.2. Según el área de impacto de la BP

III.2.2.1. BP en ayuda de emergencia: el primer contacto con la población migrante

Estas acciones se orientan a la satisfacción de las necesidades inmediatas de las personas migrantes y a garantizar su supervivencia. Son medidas puntuales que se producen en situaciones de urgencia; por ejemplo, hogares de paso, vacunación, apoyo alimentario, vestuario y kits de asistencia a caminantes. La OIM señala la importancia de esta atención en el caso de la migración proveniente de Venezuela, pues en gran parte de los casos, la salud de estas personas se encuentra menoscabada al llegar al Estado de destino y requieren acceder a derechos básicos a raíz de las necesidades básicas insatisfechas (OIM, s.f.).

El desarrollo de estas medidas de atención disminuye la vulnerabilidad de las personas migrantes y evita que se agudicen, pues las condiciones de viaje de muchas de estas personas se presentan en contextos de altísimo riesgo para su vida e integridad personal. El Objetivo N° 7 del Pacto Mundial Migratorio exhorta a los Estados a que trabajen a través de la cooperación bilateral, regional e internacional para lograr realizar una caracterización de la población migrante y, en función de ello, desplegar acciones para lograr la protección de los derechos humanos bajo los presupuestos del enfoque diferencial (ONU, 2018a, p. 23).

III.2.2.2. BP en ayuda humanitaria: satisfacción a necesidades básicas

Las BP en ayuda humanitaria pueden ser definidas como ayuda complementaria a la fase de emergencia, pues para el momento en el que se prestan no han desaparecido las causas que impulsaron la migración. Estas acciones tienen como propósito brindar servicios básicos de alimentación, apoyos temporales en vestuario, campamentos y alojamientos, centros de acogida y escucha.

Esta asistencia se caracteriza por tener un carácter temporal. Tradicionalmente, esta atención se ha prestado por términos de tres meses en el caso del desplazamiento forzado interno en Colombia (Ley N° 387, 1997, art. 15) y, dado que para el caso de la migración internacional aún no existen reglas muy claras sobre el funcionamiento de estas acciones, es frecuente que las medidas que se adopten conserven este parámetro para el caso de este país.

El concepto de ayuda humanitaria puede ser entendido desde una doble dimensión: como fase dentro del proceso migratorio y como derecho autónomo (ONU, 1998). Si bien este es un aspecto muy relevante, al parecer las dimensiones de atención no trascienden y las respuestas de los Estados latinoamericanos a la migración en contextos de crisis de la población venezolana han oscilado entre la inmediatez, con medidas excepcionales que garantizan relativa seguridad jurídica por tiempo determinado y breve; y las respuestas más consolidadas, que otorgan garantías para la residencia permanente y habilitan procesos de reunificación familiar, estableciendo con ello un marco digno para la planificación de las trayectorias de vida en el contexto de acogida (Gandini et al., 2019, p. 4).

III.2.2.3. BP pedagógicas: rutas de atención claras y seguras

En los procesos migratorios es frecuente que la población migrante, al llegar al Estado de destino, desconozca el marco de sus derechos y las rutas de acceso institucional. Por esta razón, la información condensada en flujogramas, esquemas informativos, rutas de atención y directorios, entre otros, resultan ser de gran utilidad. Es deber del Estado construir estos esquemas; sin embargo, las organizaciones sociales y los organismos internacionales ofrecen aportes en la materia.

Sobre este punto, es adecuado tener presente que en el Pacto Mundial Migratorio se resalta en el Objetivo N° 3 la importancia de la información clara durante todo el proceso de movilidad. Para que un Estado pueda cristalizar de manera adecuada este propósito es necesario acudir a diversos canales de difusión en función de las características y requerimientos particulares de la población. La existencia de sitios de información ubicados a lo largo de las rutas migratorias reviste gran importancia, pues son los canales para conocer el acceso a los servicios y la asesoría legal necesarios para informarse sobre los derechos. Dicha información debe contar con enfoque diferencial, pues esto reduce los índices de vulnerabilidad (ONU, 2018a, p. 19).

III.2.2.4. Acciones de acogida: BP de atención humanitaria que garantizan derechos humanos

Las BP, en esta fase del proceso migratorio, implican el reconocimiento de los derechos de las personas migrantes en todas sus dimensiones; es decir, la garantía de beneficios que exceden la atención humanitaria y buscan la dignificación plena de la persona a largo plazo.

Conviene tener presente la Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares (CTMF), pues allí el tratado internacional señala en su artículo 1.2 la necesidad de que la protección de la persona migrante se haga evidente en todo el proceso migratorio (ONU, 1990). Por su parte, en algunas de las Observaciones Generales (OG) emitidas por el Comité de Trabajadores Migratorios y sus Familiares se ha expuesto la inminencia de esta protección con el propósito de que los derechos sean reconocidos por los Estados a plenitud (2011, p. 29f).

La atención a la población migrante es de tal envergadura que el Pacto Mundial Migratorio señala de manera expresa que los Estados deben «cooperar para responder a las necesidades de los migrantes que se encuentran en situaciones de vulnerabilidad y asumir los desafíos correspondientes» (ONU, 2018a, p. 13). Entre las BP se pueden referir las iniciativas que abordan temas como la recepción de las personas en la frontera, la cual deberá ser digna, respetuosa de los derechos de las personas y con enfoque diferencial, de modo que se reconozca y garantice la atención prioritaria para las mujeres gestantes, los niños y las niñas no acompañadas, las personas mayores, aquellas que requieran atención de salud especial, las personas con discapacidad, los refugiados y los retornados. Entre estos aspectos, resulta de gran relevancia el acceso y la facilidad para obtener información sobre derechos, bienes y servicios (2018a, p. 10). En esa línea, el lenguaje en el que se suministre la información a las personas migrantes deberá caracterizarse por ser accesible en términos de lengua y aspectos culturales.

Si bien el Estado puede ejercer legítimamente el control fronterizo, esta función debe estar armonizada con la gestión de otras entidades que contribuyan a la garantía de los derechos humanos, como sucede con el caso de los agentes del Ministerio Público. Asimismo, son actores esenciales las autoridades competentes en temas de empleo y los entes encargados de la infancia y la mujer. El acompañamiento de las organizaciones internacionales y de la sociedad civil también puede prestar apoyo en la acogida de la población, previa coordinación con la institucionalidad.

III.2.2.5. BP para la integración social con garantía de derechos

Una vez la población migrante se encuentra dentro del territorio del Estado, se plantea el gran reto de la incorporación a la comunidad de acogida. Aquí, se puede referir la creación de un sistema de información que permita identificar los perfiles ocupacionales desde el ingreso al Estado, y el fomento de la asociación a través de cooperativas y acciones de emprendimiento. El Objetivo N° 6 del Pacto Mundial Migratorio propone la necesidad de que los Estados garanticen marcos jurídicos nacionales suficientes para garantizar el acceso al trabajo decente de la población migrante, de modo que se pueda avanzar hacia el mejoramiento de las condiciones justas y equitativas en el acceso al empleo (ONU, 2018a, p. 22).

El Objetivo N° 16, tendiente a trabajar en el marco del empoderamiento de los migrantes y de la sociedad de acogida para lograr una verdadera inclusión, recomienda a los Estados desplegar una serie de acciones en varios frentes, entre ellos la promoción de la cultura de respeto por los derechos humanos y la diversidad, la integración al mercado formal de trabajo, la promoción de la reunificación familiar, el fomento de los entornos escolares seguros y respetuosos, todo ello bajo el presupuesto de la erradicación de la discriminación y el reconocimiento del derecho a la igualdad (ONU, 2018, p. 32).

De acuerdo a ello, es claro que el sector educativo es un actor esencial en el proceso de integración y lucha contra la discriminación y xenofobia. Sobre el particular, se podrían emprender acciones como la utilización de prácticas pedagógicas en todas las áreas que involucren el arte, el deporte, la lúdica y la gastronomía para fortalecer el conocimiento del otro y la convivencia.

Por su parte, la institucionalidad tiene un rol protagonista en lo que atañe a la orientación y pedagogía de los derechos a través del diseño, actualización y difusión de herramientas como las rutas, cartillas e iniciativas informativas de acceso a la oferta institucional en materia de salud, educación, trabajo, vivienda y acceso a la justicia, entre otros derechos.

La importancia de los derechos radica en su ejercicio efectivo, lo que supone que el Estado colombiano cree mecanismos para la implementación de los postulados constitucionales, los cuales se materializan a través de normas jurídicas, entre ellas las políticas públicas desarrolladas en el eje central y territorial.

IV. APROXIMACIÓN AL ANÁLISIS DEL ROL DE LAS CIUDADES SUDAMERICANAS FRENTE A LOS FLUJOS MIGRATORIOS PROVENIENTES DE VENEZUELA

Para atender la realidad migratoria venezolana en Latinoamérica, además de las medidas implementadas a nivel nacional por los países descritas en la primera parte de este artículo, dentro de las cuales se encuentran las de regularización, se hace relevante analizar aquellas medidas que, desde el escenario local en dichos países, pueden identificarse como BP, según la clasificación construida en el apartado segundo de este texto.

De acuerdo con lo anterior, se expondrá cómo han afrontado algunas ciudades latinoamericanas la creciente migración venezolana en esta región desde la realidad de cada una de ellas, dado que en estos territorios se experimenta y se brinda la atención a la población migrante. Dicho análisis se realizará tomando como base las BP locales adoptadas por ciudades capitales, urbes fronterizas e intermedias, las cuales, en algunos de los casos, son desarrollos de las medidas implementadas a nivel nacional, como se expuso anteriormente. Asimismo, se pretende clasificar dichas acciones dentro de las categorías de BP propuestas en el apartado anterior.

IV.1. Lima: ciudad de BP de la sociedad civil y agencias internacionales

Lima es una ciudad de destino para la mayoría los migrantes venezolanos en Perú; es más, al menos el 66,8 % de los venezolanos manifiesta que dicha urbe es su destino (OIM & Unicef, 2019, p. 8). En este sentido, se hace relevante analizar algunas de las principales estrategias implementadas para atender las necesidades de los migrantes de tránsito y destino con miras a identificar las BP aplicadas.

Según la clasificación propuesta, en la ciudad de Lima se puede evidenciar un contraste de acciones que favorecen la actuación —según los actores— de la sociedad civil en el área de impacto, concentradas en las acciones de emergencia y de acción humanitaria. Así, se debe resaltar el trabajo del Acnur en Perú, especialmente en la ciudad de Lima, a través de una asociación colaborativa con instituciones gubernamentales, organizaciones de la sociedad civil, entidades religiosas y otras agencias de la ONU en Perú que han permitido implementar
a) respuestas a emergencias y atención humanitaria (principalmente en la zona de frontera), dentro de las que se destacan los albergues, la entrega de productos de primera necesidad, y la asistencia médica y psicosocial;
b) coordinación de respuesta integral al aumento de migrantes venezolanos en Perú, coliderando el Grupo de Trabajo para Refugiados y Migrantes (GTRM); c) apoyo financiero, así como técnico y a la Comisión Especial para los Refugiados (CEPR) del Ministerio de Relaciones Exteriores; d) apoyo en coordinación con la sociedad civil a los solicitantes de asilo; y e) asesoramiento y asistencia técnica destinadas al fortalecimiento de las capacidades institucionales y políticas públicas para fortalecer los mecanismos de respuesta a la migración (Acnur, s.f.c).

El trabajo del Acnur en Lima combina las BP de ayuda de emergencia y humanitarias con aquellas medidas pedagógicas enfocadas en los migrantes y las de apoyo al Gobierno para el establecimiento de BP normativas y administrativas, destinadas a atender las necesidades de la población migrante en la capital peruana.

Por otra parte, como iniciativas de la sociedad civil y las agencias internacionales, se destaca que al 20 de marzo de 2019 se estimaba que alrededor de 10 000 inmigrantes venezolanos habían recibido ayuda humanitaria dentro de los seis meses anteriores, proporcionada por la ONG World Vision Perú. La atención prestada por esta ONG se da a familias con niños y niñas menores de 18 años que se encuentren en tránsito o asentados en albergues temporales; niños y niñas no acompañados; y grupos de familias con mujeres embarazadas, mujeres lactantes, madres cabeza de hogar, adultos mayores, y personas con enfermedades graves y en condición de discapacidad (Correo, 2019).

El apoyo se concentró en: a) atención en emergencias mediante la entrega de alimentos, agua, kits de higiene, el desarrollo de procesos de vacunación y la habilitación de lugares temporales de refugio, entre otros; b) protección urgente a niños y niñas migrantes a través de espacios amigables para la niñez, en los que se brinda apoyo psicosocial y emocional, además de asesoría para la prevención de la explotación laboral, sexual, el abuso y la trata de migrantes en tránsito; y c) programas en coordinación con el Gobierno, la sociedad civil y las iglesias con el fin de promover la inclusión social, económica y cultural mediante programas comunitarios cuyo objeto es la prevención de la xenofobia, así como la promoción de la empleabilidad y el emprendimiento para los migrantes venezolanos. La atención brindada por World Vision Perú se da principalmente en la frontera de Tumbes, mientras que Lima cuenta con nueve albergues en asociación con Acnur (Correo, 2019).

Finalmente, si bien las recién mencionadas no son medidas implementadas en Lima capital, son resultado del trabajo conjunto entre Encuentros del Servicio Jesuita para la Solidaridad y Acnur en la provincia; mientras que en la capital se han inaugurado tres centros de Apoyo para Refugiados y Migrantes (Caremi) en los distritos de San Martín de Porres, San Juan de Miraflores y San Juan de Lurigancho. Los Caremi se consideran espacios seguros para los migrantes en los que se brinda orientación frente a su estatus migratorio; rutas de atención en servicios de salud, educación y trabajo, entre otros; y atención jurídica. Su propósito es ser un punto de encuentro de peruanos y venezolanos para fortalecer proyectos comunitarios (Acnur, 2019).

Los Caremi representan una BP en la que confluyen tanto la sociedad civil como la iglesia y las agencias internacionales, coordinadas entre sí para brindar ayuda humanitaria para un adecuado acceso a derechos de la población migrante que acude a ellos. Asimismo, fomentan la integración social entre los migrantes y la población de acogida, encontrando puntos en común.

En conclusión, durante el periodo analizado y a causa de la migración venezolana, tanto de tránsito como de destino en Perú y, especialmente, en Lima capital, se han implementado medidas que surgen como resultado de la cooperación y coordinación entre agencias internacionales, la iglesia y la sociedad civil que pretenden brindar ayuda humanitaria, promover la integración social de los migrantes en la comunidad de acogida y apoyar al Gobierno en la implementación de políticas públicas que garanticen derechos.

IV.2. Quito y Guayaquil: ciudades de BP estatales y de la sociedad civil

Quito, como capital ecuatoriana, ha sido un ejemplo de adopción de BP según el actor estatal a través de acciones normativas que promueven el respeto de las personas en situación de movilidad humana, por ejemplo: a) la Ordenanza Metropolitana N° 271, de 2008, declaró la movilidad humana como política pública; b) el Plan de Ordenamiento Territorial (2015-2025) institucionalizó la política social integral con énfasis en grupos en vulnerabilidad; y c) la Ordenanza Metropolitana N° 188, de 2017, implementó y reguló el Sistema de Protección Integral de garantía de los derechos humanos a grupos en situación de vulnerabilidad y atención prioritaria, dentro de los que se encuentran los migrantes (Consejo de Protección de Derechos, 2018).

Estas disposiciones representan BP estatales, normativas y administrativas focalizadas en la protección y garantía de derechos humanos a grupos vulnerables. Las acciones no solo se dirigen a proteger a las personas venezolanas, sino que incluyen a todos los migrantes que se encuentran dentro del territorio11.

En Quito es posible identificar la BP según el actor. En ese sentido, es de interés resaltar la presencia de la sociedad civil a través del rol esencial que cumplen las fundaciones en la atención humanitaria para los migrantes venezolanos, siendo ejemplo de ello el albergue Casa del Migrante Buen Samaritano. En este lugar se brinda un espacio de descanso por un tiempo no mayor a cinco días para los migrantes de tránsito, albergue por un mes a familias migrantes con ánimo de permanencia, apoyo para el emprendimiento y alimentación a familias ya establecidas (Heredia & Trujillo, 2019).

La labor de la organización Alas de Colibrí, por su parte, procura la defensa de los derechos humanos, así como la prevención de la xenofobia por medio de asesoría legal y psicológica en contextos de movilidad humana y riesgos asociados a la migración. De igual forma, apoya la búsqueda de vivienda digna y el emprendimiento para los migrantes (Heredia & Trujillo, 2019). Estas dos organizaciones representan BP de atención de emergencia y ayuda humanitaria.

Por su parte, Guayaquil recibe cerca de un 6 % de población venezolana que desarrolla actividades productivas informales (Pesantes, 2019), razón por la que conviene analizar sus BP. Se puede referir el Programa Movilidad Humana Segura promovido por la Policía, mediante el cual se dio información a los extranjeros sobre las políticas migratorias. Esta medida ha sido articulada con el Comité Permanente de Derechos Humanos y la Cruz Roja ecuatoriana (Policía Nacional del Ecuador, 2019). Lo anterior es ejemplo de BP estatales de acogida que fomentan un panorama claro de los requisitos necesarios para la regularización en el territorio ecuatoriano y, a la vez, acercan al migrante a la institucionalidad del Estado.

En lo relacionado con las BP de emergencia y ayuda humanitaria, es representativa la labor de la Cruz Roja ecuatoriana, que activó quince puntos de atención en varias provincias y brindó 7794 atenciones en primeros auxilios médicos y odontológicos, además de suministrar agua y atención psicosocial, así como apoyo en nutrición, recreación e higiene (El Universo, 2020).

Las BP promovidas por la sociedad civil también se evidenciaron en la ciudad de Guayaquil. Ejemplo de ello, es la casa de ayuda para migrantes LGBTI fundada por la organización Diálogo Diverso, la cual acogió a migrantes venezolanos que requerían apoyo frente a casos de homofobia y xenofobia (Albán, 2020). La iniciativa es parte de la política Mi Casa Fuera de Casa, que ofrece atención psicosocial, asesoramiento en temas de regularización migratoria, denuncia de discriminación y asesoramiento médico (Diálogo Diverso, s.f.).

Así, tanto en Quito como en Guayaquil confluyen BP promovidas por las entidades locales y la sociedad civil que incluyen herramientas pedagógicas, de integración social, de ayuda humanitaria y atención en emergencias a la población migrante.

IV.3. Buenos Aires: ciudad de BP pedagógicas y de integración

El 12,8 % de las personas que habitan en Buenos Aires son extranjeros (Etchenique, 2020). Con el incremento de la migración Venezolana, el 70 % de los migrantes provenientes de ese país que llegaron a Argentina se radicaron en la capital (Fitz Patrick, 2019). Argentina se ha caracterizado por ser un país de destino para inmigrantes y, en los últimos años, se ha incrementado la presencia de personas venezolanas en Buenos Aires.

Es por esto que, a través de la Subsecretaría de Derechos Humanos y Pluralismo Cultural del Gobierno, se han creado programas como BA Migrante, orientado a desplegar estrategias informativas, de sensibilización, consulta y gestión participativa para abordar la problemática de los migrantes y fortalecer los procesos de inclusión en la ciudad. Este programa crea el Centro de Información y Orientación a Migrantes y Refugiados, desarrollado a través de un dispositivo móvil con personal encargado de brindar información sobre trámites relacionados a la residencia, el documento nacional de identidad, el acceso a la salud, la educación y el trabajo para la población (Buenos Aires Ciudad, 2018). Dicha iniciativa obedece a una BP según el actor, en este caso estatal —impulsada desde el Gobierno local—, que permite a la población acceder a información relativa a su situación migratoria, así como la relacionada con el acceso y la garantía de sus derechos. Ello también la identifica como una BP pedagógica.

En relación a la protección de los derechos de las mujeres migrantes, el programa Todas visibiliza la integración y promueve la no discriminación de las migrantes en Buenos Aires desde la participación ciudadana, con un enfoque de derechos humanos, perspectiva de género e interculturalidad. El programa ofrece capacitación y sensibilización en derechos, género y migración, actividades conmemorativas de la diversidad cultural, acompañamiento a las organizaciones de migrantes y a las mujeres para el fortalecimiento de redes, construcción de proyectos sociales y comunitarios, orientación de recursos, y articulación con organizaciones y organismos vinculados a la migración (Buenos Aires Ciudad, s.f.a).

También se adoptó el Programa Buenos Aires Convive, diseñado para promover la buena convivencia en la ciudad desde la pluralidad y la inclusión a través de capacitaciones dirigidas a instituciones educativas, entidades de la Administración Pública, empresas y centros de salud, entre otros. Los ejes de acción de esta iniciativa se concentraron en la capacitación normativa, el diálogo y el respeto por la diversidad (Buenos Aires Ciudad, s.f.b). Esta acción se puede clasificar como una BP pedagógica y de integración social.

Asimismo, es relevante resaltar como BP según el actor estatal, en este caso específicamente institucional, a la Subsecretaría de Derechos Humanos y Pluralismo Cultural, que tiene a su cargo atender problemáticas vinculadas con derechos humanos para todas las personas residentes en Buenos Aires (Buenos Aires Ciudad, s.f.c), incluyendo en sus labores la atención e integración de migrantes.

En suma, esta capital ha avanzado en programas de atención, orientación, acompañamiento e inclusión desde el reconocimiento del valor de la diversidad de todas las nacionalidades y culturas. Ello ha generado escenarios que permiten promover la integración de los migrantes mediante estrategias pedagógicas. Cabe señalar que, a nivel local, no se encontraron medidas exclusivas para venezolanos, lo que obedece al perfil e historia migratoria de la ciudad.

V. LAS CIUDADES DE COLOMBIA Y SU RESPUESTA FRENTE A LOS FLUJOS MIGRATORIOS: DOCU-MENTACIÓN DE BUENAS PRÁCTICAS

Las ciudades de Colombia muestran ejemplos de una dinámica solidaria para dar respuesta a la migración con sus limitados recursos públicos. En esa línea, son ilustrativas las experiencias de agencias internacionales, ONG e iglesias. Tales intervenciones configuran ayuda de emergencia y humanitaria, con aspectos innovadores derivados de la práctica en materia de atención a población en condición de desplazamiento interno.

Como resultado del proyecto Diagnóstico de la Migración, se analizaron las experiencias locales de diez ciudades colombianas12 y, para la presentación de las BP, se seleccionaron siete de ellas para este artículo: Bogotá, Cúcuta, Pasto, Barranquilla, Tunja, Pereira y Medellín. Como parte del proyecto Feminización de la Migración Venezolana, se realizó trabajo de campo en Cúcuta, Santa Marta, Pereira y Bogotá; y algunas de las buenas prácticas con enfoque de género identificadas se describen igualmente en esta sección.

V.1. Cúcuta: buenas prácticas estatales normativas y administrativas en la principal zona fronteriza de acogida

Se trata de una ciudad intermedia fronteriza con una población de 703 000 personas, según los datos del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) para el año 2019. Puede afirmarse que, como ciudad, ha sido la que ha recibido el mayor impacto de la movilidad de personas venezolanas, pues registró un incremento de migrantes del 0,8 % al 5,5 % dicho año (Mazuera-Arias et al., 2019, p. 29); mientras que en el mes de diciembre del mismo año se reportó un total de 93 461 migrantes de dicho país.

En el estudio titulado «Migración en el nororiente colombiano» (Ramirezparis et al., 2019) se identifican los principales corredores migratorios de la región y se prioriza el análisis de algunas de sus comunas, con énfasis en la garantía de los derechos de esta población. Se concluye que la posibilidad de regularización migratoria está directamente ligada con el ejercicio de los derechos de la población de origen.

Desde la mirada institucional, se observa que la situación ha desbordado la capacidad del Gobierno departamental y uno de los sectores críticos es el de la salud, pues las cifras de morbilidad y mortalidad de personas venezolanas, especialmente las mujeres gestantes atendidas en el Hospital Universitario Eduardo Meoz, fueron preocupantes en el periodo analizado y dieron lugar a diversas estrategias para garantizar atención básica para esta población.

Los investigadores encontraron BP estatales de tipo normativo y administrativo lideradas por el sector público, entre las cuales podemos mencionar la expedición de la Ordenanza N° 003, de mayo de 2017, por parte de la Asamblea departamental, la cual plantea una propuesta de integración más amplia e incluyente de una instancia colectiva denominada Consejo Departamental de Atención Integral a la Población Migrante. Esta BP tiene varios aspectos a considerar, a saber: a) la convocatoria de este Consejo es institucional, b) tiene un énfasis regional, c) se concentra en la articulación de funciones relacionadas con la atención a migrantes, d) busca un centro unificado de coordinación, y e) responde a alertas y acciones urgentes para garantizar los derechos de los migrantes en esta región.

Un hallazgo interesante evidencia cómo se ha fortalecido la relación interinstitucional entre Gobierno territorial, ONG y universidades; y de qué manera se ha formulado el denominado plan de impacto para frontera, que busca satisfacer necesidades básicas. De igual forma, se destacan los ejercicios de diálogo entre la población inmigrante y la local por la Secretaría de Fronteras de la Gobernación para promover la integración.

En relación con el derecho a la educación, la expedición de las circulares N° 45 de 2015 y N° 7 de 2016 por parte de la Secretaría de Educación nos presenta instrumentos legales con características interesantes para ser considerados como BP normativas porque: a) su objetivo es garantizar el derecho a la educación para los niños y las niñas migrantes venezolanos; b) se complementa con las directrices migratorias colombianas; y c) armoniza y facilita la labor de los rectores de las instituciones educativas oficiales y no oficiales, facilitando la gestión de los requerimientos documentales que imponen los funcionarios de Migración Colombia a los estudiantes venezolanos.

Sobre el derecho a la salud, en el periodo estudiado se amplió la cobertura de servicios de atención a mujeres gestantes y se vinculó a los niños venezolanos nacidos en los hospitales de la ciudad al Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales (Sisben).

También se reconocen acciones específicas de las entidades estatales en materia de infraestructura, beneficiando a poblaciones locales y migrantes en algunos municipios, como el de Los Patios.

Las evidencias de buenas prácticas lideradas por ONG, iglesias y agencias intergubernamentales son diversas e igualmente valiosas. Entre ellas, podemos mencionar: a) la ayuda de emergencia (para la supervivencia inmediata) realizada por organizaciones como la fundación Entre Dos Tierras, el Hogar del Peregrino y la Pastoral Social, que desarrollan apoyos puntuales para los migrantes en temas como la vivienda, el vestuario, los medicamentos y los kits para caminantes que van en tránsito.
b) Experiencias de ayuda humanitaria, como el comedor comunitario de la Divina Providencia, que ofrece apoyos temporales para arrendamiento de vivienda, o los centros de acogida y escucha promovidos por Pastoral Social. c) La acción humanitaria a través de acciones de protección de las personas migrantes. En este último punto, se identifica la labor de Corprodinco, que brinda acompañamiento a las mujeres migrantes víctimas de violencia de género, además de protección infantil a través de un aula de formación de funcionarios. Y d) pedagogía en derechos de los migrantes a través de acciones pedagógicas y cartillas específicas sobre rutas de atención (Ramírezparis et al., 2019, pp. 57-85).

V.2. Pasto: la frontera de paso desde y hacia Sudamérica

En el departamento de Nariño se analizaron las ciudades de Pasto, su capital, e Ipiales, municipio donde queda el puente internacional de Rumichaca, la misma que ha sufrido la mayor presión de la migración en tránsito desde el mes de agosto de 201913. Nariño es una región donde se ha agravado la situación de los derechos humanos para la población en general y se han incrementado actividades como la migración irregular, la trata de personas y la explotación sexual de menores de edad.

En el examen que realizan las investigadoras (Goyes et al., 2019, pp. 87-117), se da relevancia a la urgencia de atención para las mujeres migrantes y la necesidad de acciones específicas para atender casos de mujeres gestantes, además de a niños y niñas que en muchos casos no van acompañados.

Las evidencias de BP lideradas por ONG, iglesias y agencias intergubernamentales son diversas e igualmente valiosas. Estas acciones se podrían organizar en: a) ayuda de emergencia a través de campañas que lideran los bancos de alimentos de las iglesias y fundaciones; b) ayudas humanitarias, las cuales han sido prioritarias e incluyen alimentos, vivienda provisional e insumos para garantizar una estancia digna; y c) acciones humanitarias y pedagógicas en derechos humanos por medio de brigadas jurídicas y sociales realizadas con universidades, Acnur y Opción Legal. La asesoría jurídica se presta prioritariamente en los pasos fronterizos (Ipiales y Puente Internacional de Rumichaca) y versa sobre temas de regularización y acceso a derechos.

Como BP con convergencia de actores se destacan los convenios suscritos por las instituciones prestadoras de salud, los cuales han permitido atender a numerosos migrantes, especialmente a los más vulnerables. Entre estos servicios, vale resaltar el acceso a medicina general, la vacunación, la enfermería, la psicología, la odontología, la nutrición y la ginecología, entre otros.

Finalmente, como BP estatales han sido muy valiosos los encuentros binacionales entre autoridades a cargo de la atención humanitaria en la frontera. Gracias a ellos se han logrado acuerdos importantes en materia de salud, garantía de derechos y seguridad para los migrantes.

V.3. Barranquilla: ciudad de acogida para mujeres migrantes y retornadas

La dinámica de acogida a migrantes y retornados en la Costa Caribe y en especial, en la ciudad de Barranquilla, presenta según las investigaciones, notas caracterizadas por la relación que desde tiempo atrás la población costeña de Colombia tenía con Venezuela. Muchas familias binacionales han acogido a sus integrantes (retornados) en su vida social y laboral. De igual forma, los migrantes venezolanos contaron en esta ciudad con apoyo y vocación de integración.

Barranquilla contaba para el año 2019 con una población cercana a los 60 000 migrantes, con graves problemas de salud y nutrición, y falta de protección integral de sus derechos. Surgen entonces iniciativas institucionales para buscar la atención interdisciplinaria requerida por parte del distrito (El Heraldo, 2019).

En Barranquilla, según el trabajo de los investigadores (Almanza et al., 2019), se priorizó el derecho a la salud de las mujeres migrantes al evidenciar el alto número de mujeres embarazadas que llegaban a solicitar servicios en los hospitales. Se concluye que con la implementación de las BP administrativas de trabajo coordinado en salud se mejora el acceso y la atención integral de las mujeres migrantes venezolanas en condición de embarazo. Estas acciones en materia de salud orientan al Gobierno municipal a formular políticas, programas y proyectos, con el fin de mejorar la atención prioritaria en salud de los venezolanos.

Como una buena práctica normativa, Barranquilla aprobó en agosto de 2019, mediante un acuerdo sancionado por el Gobierno municipal, la primera política pública de carácter local para atención integral de migrantes vulnerables provenientes de Venezuela. Los ejes centrales de esta política son, básicamente, la implementación de asistencia social y humanitaria en salud y educación con un enfoque diferencial para niños, niñas y adolescentes y adultos mayores. Se plantea la coordinación de las diferentes autoridades locales y nacionales para dar una efectiva respuesta a la migración.

V.4. Bogotá: ciudad receptora de migrantes

La capital de la república se describe como una ciudad de destino por las oportunidades que puede ofrecer para los migrantes. Ha sido la mayor receptora de población en Colombia y a diciembre de 2019 tenía 357 667 migrantes venezolanos. En el periodo examinado, llama la atención la coordinación de las diversas secretarías distritales con agencias internacionales para brindar atención humanitaria a la población migrante, la idea de construir un registro social alternativo de migrantes venezolanos, la creación de un centro de atención e integración al migrante como BP de asistencia humanitaria (alojamiento, alimentación), así como el plan de construcción de albergues distritales para el migrante transitorio a pesar de las dificultades que tuvo que sortear (Torres et al., 2019, pp. 224-228).

En relación con el derecho a la salud, en el distrito se han realizado acciones de inclusión en el Sisben, atención en salud y tareas preventivas, como la vacunación de la población que llegaba a los albergues y diversas localidades de la ciudad (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2018).

En cuanto al derecho al trabajo, se identificaron buenas prácticas a través del diálogo promovido en las mesas de trabajo del proyecto Diagnóstico Regional de la migración con enfoque en derechos humanos 2014-2018, y se encontró que la Administración distrital diseñó rutas de atención en temas laborales y brindó asesorías especializadas a las personas para el ingreso de sus hojas de vida en plataformas de empleo como el Servicio Público de Empleo (SISE), sin discriminarlas por su condición migratoria.

Como BP administrativas de trabajo coordinado, se encuentran experiencias como la realizada por la Personería Distrital, donde se brinda orientación a los migrantes para la garantía de sus derechos e incluso se han liderado acciones judiciales para protegerlos. A través de la delegada de derechos humanos, se realizaron visitas a los barrios donde existe mayor población venezolana y se han programado actividades de asesoría y sensibilización a la población receptora y migrante, con énfasis en los derechos de las mujeres, los niños y las niñas (Personería Distrital de Bogotá, 2018).

En relación con el derecho a la educación, se observaron BP administrativas orientadas a garantizar la integración social a través de la instrucción. Vale señalar la iniciativa denominada Matriculatón, la aplicación de modelos educativos flexibles y la flexibilidad documental. La Matriculatón fue una propuesta generada en el Ministerio de Educación, pero su ejecución se realizó en los municipios y, para el caso de Bogotá, contó con una gran campaña en medios que invitó a los padres a matricular a sus hijos, dándoles información clara sobre los beneficios que recibirían por parte de las instituciones educativas.

Como la respuesta fue favorable, se hizo necesario adecuar estrategias para garantizar el acceso a la educación en condiciones dignas a los estudiantes venezolanos y se invirtieron recursos para facilitar nuevos espacios, mejores condiciones de logística, una flexibilización documental con un número único para estudiantes migrantes, acceso a bibliotecas, alimentación escolar y mayor número de cupos.

Para fortalecer los derechos de las mujeres migrantes se encuentran BP pedagógicas y de incidencia como los observatorios de medios, con líneas específicas relacionadas con temas de género. De igual forma, se ha diseñado estrategias para reflexionar sobre la labor de las cuidadoras migrantes (Rojas & Luna, 2018, pp. 65-68).

V.5. Tunja: ruta de caminantes

Tunja es considerada una ciudad de tránsito migratorio de venezolanos con una característica paradójica, pues en el Bicentenario de la Independencia, las rutas que usó el ejército de Bolívar al venir desde Venezuela son las mismas que transitan en la actualidad los hermanos venezolanos en búsqueda de nuevas oportunidades de vida. Y lo mismo en sentido inverso: durante la pandemia, estas han sido usadas por los migrantes para regresar a su país de origen, al punto de que en el periodo estudiado se referencian cerca de 11 000 personas (Guerrero & Chinome, 2019, p. 269 ).

En este acápite, llama la atención la descripción de buenas prácticas como: a) el acceso a la educación sin importar la condición jurídica;
b) el seguro de protección al estudiante; c) la nivelación y adaptación al sistema educativo colombiano; d) los puntos de atención al migrante (PAM), el apoyo a los caminantes, el auxilio de complemento alimentario, el seguimiento y el subsidio económico a familias establecidas en Tunja; e) el plan de ponderación y caracterización para identificar los casos de mayor riesgo en la migración; f) el programa de restablecimiento de contactos familiares (llamadas, internet gratuito); y g) el programa de cash transfer (tarjeta redimible para alimentos).

En relación con el derecho a la educación, durante el periodo estudiado se desarrollaron programas que beneficiaron a los ciudadanos venezolanos sin importar su condición migratoria, garantizando su derecho fundamental a la educación. Con ese objetivo, se posibilitaron las entrevistas y la garantía de cupo en cualquier colegio público; y, además, los estudiantes venezolanos recibieron cobertura del seguro de protección al estudiante, así como opciones de nivelación y adaptación al sistema educativo colombiano.

La Cruz Roja colombiana, por su parte, llevó a cabo tres programas de atención primaria para migrantes venezolanos en esta ciudad, propuestas que corresponden a la categoría de acciones de acogida e integración social, descritas a continuación:

• Puntos de atención al migrante (PAM): buscan apoyo para
  a) la identificación de rutas por las cuales los migrantes ingresan al departamento de Boyacá y la ciudad de Tunja; b) la atención básica en primeros auxilios para caminantes en las rutas establecidas; c) la entrega de refrigerio y útiles de aseo para caminantes;
  d) la atención especializada con médicos capacitados, cuando se amerita; y e) la ponderación y caracterización para identificar los casos de mayor relevancia.
• Programa de restablecimiento de contactos familiares (PRF), que incluye llamadas telefónicas gratuitas y acceso a internet.
• Programa de cambio de efectivo (cash transfer), por el cual se otorga al migrante una tarjeta redimible en efectivo para la compra única y exclusiva de alimento.

Se encuentra, como en la mayoría de las ciudades analizadas, una labor destacada de la Pastoral Social, con buenas prácticas en ayuda de emergencia y ayuda humanitaria a través de a) la identificación de migrantes venezolanos por medio de entrevistas, b) el auxilio económico para caminantes, c) el auxilio de complemento alimentario, y d) el seguimiento y auxilio económico a familias establecidas en la ciudad.

Un ejemplo valioso de BP en acciones de acogida se observó en el trabajo del Hogar de Paso Espíritu Santo en Tunja y Boyacá, donde se prestaron servicios de apoyo en salud, vestido, estancia, vivienda, orientación y asesoría del proceso migratorio hasta fines del año 2019. Desafortunadamente, la Alcaldía ordenó la demolición del inmueble (en concesión) donde funcionaba el hogar, dejando sin alternativa a los usuarios del servicio.

Finalmente, se destaca el aporte de los consultorios jurídicos en su labor de asesoría para la garantía de los derechos de los migrantes mediante acciones de tutela, además de la promoción de los mecanismos alternativos de solución de conflictos (Guerrero & Chinome, 2019, p. 274).

V.6. Pereira y Medellín: el ADN emigrante ahora es receptor

Estas dos ciudades se destacaron durante décadas como ciudades de emigrantes colombianos al exterior, pero en el periodo estudiado se convirtieron en región de tránsito y destino. En Pereira se reportaron cerca 12 156 migrantes venezolanos y en Medellín la cifra aportada es de 86 201 personas. A pesar del ADN emigrante de ambas ciudades, se evidencian en Pereira y Medellín comportamientos xenófobos y dificultades para el acceso a los derechos de esta población. Igualmente, se constata la ausencia de políticas de movilidad.

Como BP, en la ciudad de Pereira se señalan: a) las brigadas interdisciplinarias que brindan información jurídica/social y de salud; y b) la Personería de Pereira y la Secretaría de Desarrollo Social y Político del municipio, que lideran una propuesta para la creación de una iniciativa que contenga las rutas articuladas de atención de la población migrante (Hurtado et al., 2019, pp. 376-380).

En esta ciudad también se reconocen dos buenas prácticas pedagógicas y de incidencia, desarrolladas con el apoyo de una convergencia de actores: la primera, orientada a promover espacios de discusión y debate en los medios de comunicación en temas de género y migración; la segunda, una propuesta —generada en un grupo de mujeres retornadas— orientada a fortalecer servicios de cuidado remunerado prestados por migrantes venezolanas y colombianas que han vuelto de España como alternativa laboral y de inclusión (Rojas & Luna, 2018, pp. 65-67).

En la ciudad de Medellín, resaltan como BP: a) la implementación de convenios universitarios con el Acnur y la Corporación Opción Legal a través de los cuales se dio apertura al primer Programa de Protección Internacional (PPI) en la Universidad de Antioquia, que desde 2017 ofrece consultoría jurídica gratuita a los extranjeros que requieran apoyo internacional en diferentes temas relacionados con el ejercicio de sus derechos. En paralelo, como una BP normativa, se señala b) la política pública del Municipio de Medellín, pues responde a las dinámicas de integración, heredadas de los históricos procesos de atención a víctimas del conflicto armado. Así, se retoma el sistema de atención a población vulnerable, garantizando la atención en salud a las mujeres gestantes, y a los niños y las niñas migrantes.

VI. CONCLUSIONES Y PRINCIPALES HALLAZGOS DE LA INVESTIGACIÓN

La realidad migratoria en el Cono Sur ha tenido dimensiones diversas, lo que incide de manera definitiva en el nivel de desarrollo de las políticas migratorias, las dinámicas de integración de la población inmigrante, las respuestas institucionales y de la sociedad civil, y, en consecuencia, en el acceso a los derechos de esta población.

Las acciones estatales de regularización concebidas en este artículo como BP estatales se relacionan de manera directa con el acceso a los derechos para el caso de la región latinoamericana, donde hay diversas tendencias, que van desde las medidas temporales hasta las definitivas. Por lo anterior, según la tendencia que asuman los Estados frente a la documentación, esto incidirá en el mayor o menor desarrollo de las BP, de acuerdo con la clasificación propuesta en este texto.

Con relación al concepto de BP, estas son consideradas como un conjunto de acciones desplegadas por diversos actores y orientadas a enfrentar una situación o desafío desde la innovación, utilidad y transferencia de resultados. Por su parte, dada la perspectiva de derechos humanos empleada en esta investigación, se estima que deberán ser construidas a partir de ejercicios participativos e incorporando el enfoque diferencial (BP).

Como aporte conceptual, las BP aplicables al contexto migratorio se pueden clasificar según los actores que las lideran y entre estas es posible hallar tanto a las acciones estatales como aquellas promovidas por la sociedad civil, las agencias internacionales y las iglesias. Por otra parte, se pueden clasificar según el área de impacto, pudiendo estar orientadas a la ayuda de emergencia, la ayuda humanitaria, las prácticas pedagógicas, o ser de acogida y de integración. A la fecha, son escasas las investigaciones que ofrecen parámetros de sistematización para las BP migratorias.

La identificación e implementación de las BP en las ciudades seleccionadas permitió encontrar hallazgos particulares según el tipo de urbe y ejemplificar las medidas nacionales en experiencias concretas. Es así como en las ciudades capitales de Lima y Bogotá, por ejemplo, se perciben acciones de coordinación entre la institucionalidad y las agencias internacionales para atender la oleada migratoria. Sin embargo, en estas dos capitales estatales se puede identificar una percepción de temporalidad de la migración proveniente de Venezuela, razón por la cual las medidas vigentes son de corto plazo y suelen atender a una coyuntura particular, lo que implica un desconocimiento sobre la tendencia hacia la permanencia de esta migración.

Por su parte, las otras dos capitales analizadas (Quito y Buenos Aires) presentan un interesante contraste en función del marco normativo aplicable y las medidas concretas adoptadas para atender la migración proveniente de Venezuela. Así, podría afirmarse que ambas ciudades, a partir de la aplicación de medidas legales nacionales para abordar la migración, proponen una tendencia hacia la recepción de personas extranjeras de manera universal. Pese a lo anterior y a las coincidencias desde el punto de vista formal, las distancias entre estas dos ciudades se evidencian en la aplicación práctica de las acciones, toda vez que la política implementada para la ciudad argentina se fundamenta en una larga tradición de recepción de personas que impacta de manera positiva en el acceso a los derechos. Por el contrario, para el caso ecuatoriano, las aparentes medidas nacionales de apertura han retrocedido por cuenta de las políticas restrictivas de ingreso de personas, la exigencia de requisitos y las dificultades para garantizar los derechos de los migrantes.

Además de las capitales, en la reflexión presentada también se ilustraron las BP en las ciudades fronterizas, entre las que es posible hallar puntos de convergencia y de divergencia. Así, por ejemplo, Guayaquil, Cúcuta, Pasto y Barranquilla, para efectos migratorios, se comportan como ciudades de tránsito, bien sea porque facilitan la circulación dentro del país al que pertenecen o por ser un corredor para ingresar a otros Estados de la región. Dada esta situación, en dichos centros urbanos existe una tendencia hacia el incremento de los riesgos asociados a la migración, tales como el tráfico de migrantes o la trata de personas, lo que intensifica las afectaciones a los derechos de la población en situación de movilidad humana.

En cuanto a las ciudades intermedias, por ser todas las analizadas pertenecientes a Colombia, es posible hallar numerosas coincidencias derivadas de la ausencia de una política nacional en materia de migración. De esta manera, los esfuerzos territoriales representados en las BP se han enfocado en fortalecer alianzas con agencias internacionales y la sociedad civil, y en buscar opciones diversas y creativas para atender la realidad migratoria. Dichas acciones, si bien pueden ser novedosas, tienen como eje transversal la planeación a corto plazo, el carecer de sostenibilidad presupuestal en el tiempo y depender de la cooperación internacional, y el concebir la migración como un asunto temporal con altas expectativas de retorno, tal y como se presenta también en dos de las capitales analizadas.

Según la clasificación aportada de BP desde los actores, se observa que la coordinación de entidades favorece la sostenibilidad, incentiva la participación, garantiza el éxito en la implementación, y facilita la evaluación y control social de las mismas. No obstante lo anterior, estimamos que, más allá de la sistematización y clasificación de las BP, es necesario que se generen investigaciones que logren medir el impacto de las mismas, de modo que puedan trazarse líneas de acción para la identificación y el mejoramiento de planes que permitan generar un entorno de protección para los derechos de la población migrante.

Si bien este trabajo se concentra en la identificación de las buenas
prácticas, es necesario señalar que en los países y ciudades sudamericanas que se han analizado existen numerosas medidas que consideramos importante investigar para identificar las malas prácticas, institucionales o no, que atentan contra el ejercicio de los derechos de los migrantes. De igual forma, se requiere explorar la percepción de los migrantes con relación a lo que se considera BP, así como también que los entes dedicados a la cooperación y las entidades estatales realicen una constante evaluación y unifiquen criterios de actuación para identificar falencias y redireccionar esfuerzos orientados hacia la adopción de medidas para el acceso a los derechos de esta población.

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Ley N° 1997 (Congreso de la República de Colombia, 16 de septiembre de 2019). Diario Oficial, (51078).

Ley de Migraciones, Ley N° 25871 (Dirección Nacional de Migraciones Argentina, Congreso de la Nación Argentina, 20 de enero de 2004).

Ordenanza N° 003 de 2017, por medio de la cual se modifica la Ordenanza
N° 010 del 3 de septiembre de 2010 - Consejo Departamental de Atención Integral a la población migrante en Norte de Santander y se otorga una autorización al señor Gobernador (Asamblea Departamental de Norte de Santander, 31 de mayo de 2017).

Ordenanza Metropolitana N° 188 (Consejo Metropolitano de Quito, 21 de agosto de 2006).

Ordenanza Metropolitana N° 271 (Consejo Metropolitano de Quito, 27 de agosto de 2008).

Plan de Acción del Proceso de Quito sobre la Movilidad Humana de Nacionales Venezolanos en la Región (Repúblicas de Argentina, Paraguay, Chile, Perú, Colombia y Oriental de Uruguay, 22-23 de noviembre de 2018).

Plan Metropolitano de desarrollo y ordenamiento territorial 2015-202, Ordenanza Metropolitana N° 0041 (Consejo Metropolitano de Quito, 11 de febrero de 2015). http://www.emaseo.gob.ec/documentos/lotaip_2015/s/actas_y_resoluciones/Plan_Metropolitano_Desarrollo_y_Ordenamiento_Territorial_DMQ_2015_2025.pdf

Recibido: 15/07/2020
Aprobado: 29/01/2021

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