Los delitos del estallido social y el rol de la Defensoría Penal Pública en Chile en 2019*

Social Unrest Crimes and the Role of the Public Criminal Defense in Chile in 2019

Javiera Farías**

Instituto VioDemos (Chile) / Universidad de Barcelona (España)

José Manuel Fernández***

Universidad Alberto Hurtado / Instituto VioDemos (Chile)

Tomás Pascual****

Universidad Alberto Hurtado (Chile)

Hugo Rojas*****

Universidad Alberto Hurtado / Instituto VioDemos (Chile)

Resumen: La Constitución y el Código Procesal Penal, además de los tratados internacionales ratificados por Chile, obligan al Estado a ofrecer asistencia jurídica gratuita a quienes lo requieran, lo cual es especialmente relevante en el ámbito penal. Con ocasión de la revuelta o el estallido social ocurrido en Chile entre el último trimestre de 2019 y comienzos de 2020, la Defensoría Penal Pública adoptó un conjunto de medidas para ofrecer defensa jurídica a quienes eran detenidos o formalizados por los órganos de persecución penal. En esta investigación se compara el comportamiento delictual en el país entre los años 2017 y 2021, y se identifican los delitos del estallido social. Se trata de un conjunto de delitos cuyas frecuencias aumentaron considerablemente en los meses convulsionados: a) robos en lugar no habitado, b) desórdenes públicos, c) alteraciones al orden público, y d) atentados y amenazas contra la autoridad. El volumen y las especificidades de los delitos del estallido social pusieron a prueba a todo el sector justicia y, al hacerlo, posibilitaron la generación de creencias sobre la legitimidad del sistema de justicia penal. En contextos de disturbios sociales, el surgimiento de dichas creencias parece especialmente importante porque puede incrementar la percepción de injusticia, potenciando el malestar social que da origen a dichos disturbios. Por ello, se explican las reacciones operativas desplegadas en la Defensoría para asegurar servicios oportunos de defensa penal. También se destacan aquellas buenas prácticas de la Defensoría que podrían robustecerse institucional y normativamente para que el sector justicia esté mejor preparado para enfrentar fenómenos criminológicos complejos o no habituales, como los ocurridos durante el estallido social.

Palabras clave: Defensoría Penal Pública, defensa penal, estallido social, delitos del estallido social, Chile

Abstract: The Constitution and the Code of Criminal Procedure, as well as international treaties ratified by Chile, oblige the state to offer free legal assistance to those who require it, which is especially relevant in the criminal sphere. On the riots or social unrest that occurred in Chile in the last quarter of 2019 and early 2020, the Public Criminal Defense Office adopted a set of measures to offer legal defense to those who were detained or indicted by the criminal prosecution bodies. This research compares crime behavior in the country between 2017 and 2021 and identifies the social unrest crimes. These are a group of crimes whose frequency increased considerably during the turbulent months: 1) burglary, 2) public disorder, 3) disturbances to public order, and 4) attacks and threats against authorities. The volume and specificities of the social unrest crimes challenged the entire justice sector and, in doing so, made it possible to generate beliefs about the legitimacy of the criminal justice system. In contexts of social unrest, the generation of such beliefs seems especially important, because they can increase perceptions of injustice, enhancing the motivations that give rise to such unrest. Therefore, the operational reactions deployed in the Public Criminal Defense Office to ensure timely criminal defense services are explained. Good practices of the Public Criminal Defense Office that could be strengthened institutionally and normatively so that the justice sector is better prepared to face complex or unusual criminological phenomena, such as those that occurred during the social outburst, are also highlighted.

Keywords: Public Criminal Defense Office, criminal defense, riots, social unrest crimes, Chile

CONTENIDO: I. INTRODUCCIÓN.- II. METODOLOGÍA.- III. ANTECEDENTES DE CONTEXTO.- IV. MARCO TEÓRICO.- V. ANÁLISIS DE LOS DATOS.- V.1. DATOS GENERALES.- V.2. DELITOS SELECCIONADOS.- VI. DESAFÍOS E INNOVACIONES EN LA DEFENSORÍA PENAL PÚBLICA.- VI.1. CONTROLES DE DETENCIÓN.- VI.2. ATENCIÓN EN DESTACAMENTOS POLICIALES.- VI.3. DERECHO A DEFENSA.- VI.4. MODELO DE DEFENSA PENAL PÚBLICA.- VII. CONCLUSIONES.

I. INTRODUCCIÓN

En este documento se busca dar cuenta del rol que cumplió la Defensoría Penal Pública (DPP) durante los meses del estallido social que se vivió en Chile desde el 18 de octubre de 2019 hasta la declaración de estado de excepción por la pandemia global causada por COVID-19 el 17 de marzo de 20201. En esos cinco meses, aunque con mayor intensidad durante los dos primeros, en las principales ciudades del país se llevaron a cabo numerosas protestas y manifestaciones masivas en la vía pública, se cometieron actos de delincuencia y crímenes de diversa índole, y agentes del Estado incurrieron en violencia desmedida e, incluso, en graves violaciones a los derechos humanos de los manifestantes. Desde que la democracia fuera recuperada y asumiera el primer gobierno del periodo de transición a la democracia, el 11 de marzo de 1990, no se registraban en Chile actos tan violentos y en simultáneo en las distintas regiones como los que acontecieron diariamente durante esos meses en la mayoría de las ciudades del país. En ese contexto de represión estatal, desorden público e inseguridad ciudadana, numerosos órganos públicos y entidades de la sociedad civil se vieron en la necesidad de modificar sus agendas y metas institucionales, adaptando sus procesos de trabajo a la emergencia e impulsando dispositivos que contribuyeran al resguardo del Estado de derecho, la democracia y la vigencia de los derechos humanos. Los organismos internacionales también estuvieron atentos a cómo se desencadenaban los hechos en Chile durante esos meses, emitiendo informes y formulando recomendaciones.

Una de las instituciones que se vio inmediatamente desafiada a reaccionar en ese clima social y político convulsionado fue precisamente la DPP. Con ocasión de la dictación del Código Procesal Penal (CPP, Ley N.° 19.696, 2000) y la puesta en marcha de la reforma procesal penal (RPP) en forma gradual en las distintas regiones a partir de diciembre del año 2000 (Palacios, 2011; Blanco et al., 2005), en marzo de 2001 se creó la DPP (Ley N.° 19.718). Se trata de un servicio público, descentralizado funcionalmente y desconcentrado territorialmente, que cuenta con personalidad jurídica y patrimonio propio. No es un organismo autónomo, pues se encuentra sometido a la supervigilancia de la Presidencia de la República a través del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, aunque goza de cierta independencia en la toma de decisiones (art. 1). Por mandato legal la DPP debe «proporcionar defensa penal a los imputados o acusados por un crimen, simple delito o falta que sea de competencia de un juzgado de garantía o de un tribunal de juicio oral en lo penal y de las respectivas Cortes, en su caso, y que carezcan de abogado» (art. 2). Su misión institucional consiste en «proporcionar defensa penal de alta calidad, a todas las personas que carezcan de abogado por cualquier circunstancia, a través de un sistema mixto público-privado, velando por la dignidad y los derechos humanos de [los] representados y garantizando el acceso a la justicia a aquellos en situación de especial vulnerabilidad»2. La prestación de los servicios de defensa penal se realiza a través de abogados que forman parte de la DPP (defensores institucionales) y de abogados privados que son contratados mediante un sistema de licitaciones públicas (defensores licitados).

Las preguntas de investigación que se procura responder en este documento son las siguientes: a) ¿qué son los delitos del estallido social y cuánto se incrementaron en comparación con años anteriores para la labor de la DPP? b) ¿Cuáles fueron los desafíos institucionales más importantes que tales cambios implicaron para la DPP? c) ¿Cuáles fueron las reformas o ajustes en los procesos de trabajo que se adoptaron en la DPP para ofrecer una defensa que fuese de calidad durante los meses del estallido social? Y d) ¿qué aprendizajes institucionales se alcanzaron al interior de la DPP, a propósito del cumplimiento de sus deberes de defensa penal durante el estallido social? Para responder a la primera de estas interrogantes, se efectuó un análisis exhaustivo de los registros existentes al interior de la DPP, comparando las cifras delictuales y el volumen de casos entre el 18 de octubre y el 17 de marzo, pero de distintos años. Ese ejercicio permitió identificar no solo los delitos en los cuales se produjeron mayores variaciones desde el punto de vista de sus frecuencias, sino también alcanzar una visión panorámica de lo que podríamos denominar «los delitos del estallido social». Para responder al resto de las preguntas se efectuaron entrevistas a directivos de la DPP, defensores públicos y defensores licitados; y, además, se sostuvieron conversaciones informales con consultores internacionales.

En cuanto a la estructura del texto, en la primera sección se explica la metodología de investigación. En segundo lugar, se proporcionan antecedentes de contexto que ayudan a comprender la magnitud de la violencia desatada en el país a partir del 18 de octubre de 2019. A continuación, se ofrecen algunas aclaraciones conceptuales atingentes a los temas de fondo relacionados con la violencia y criminalidad durante el estallido social. En cuarto término, se efectúa un análisis cuantitativo para identificar los delitos propiamente relacionados con el estallido social, para lo cual se efectúan comparaciones estadísticas con el comportamiento criminal tanto de los años anteriores como posteriores al estallido social. Luego se revisan las decisiones adoptadas al interior de la DPP para hacerse cargo de los desafíos que implicó ejercer las tareas de defensa en tiempos convulsionados, incluyendo reformas en los procesos de trabajo y nuevas modalidades de atención a los usuarios necesitados de defensa penal inmediata y gratuita. Estos antecedentes deberían ser un insumo para los debates que necesariamente deben ocurrir en el sector justicia para estar mejor preparados y, en particular, para garantizar una defensa penal especializada ante el eventual escenario de volver a experimentar circunstancias de rebelión popular y represión estatal en el país. Al final, se enuncian las principales conclusiones y se plantean algunas reflexiones complementarias.

II. METODOLOGÍA

Para la realización de esta investigación y con el objeto de responder las preguntas previamente anunciadas, se han combinado los métodos documental y empírico. El primero de ellos es aprovechado para la construcción de las secciones II y III de este documento; vale decir, para proporcionar una visión panorámica de los hechos más relevantes ocurridos a propósito del denominado «estallido social» de 2019. A la fecha, se han dado a conocer más de cuarenta informes sobre los hechos de violencia y represión ocurridos en Chile en el último trimestre de 2019 y los primeros meses de 2020, elaborados por organismos públicos, internacionales y de la sociedad civil. Se ha seleccionado la información más valiosa de tales documentos para ofrecer al lector una comprensión de los aspectos más relevantes del fenómeno social que ha incidido recientemente en el trabajo de la DPP. Además, a partir de la revisión de la literatura especializada, se ofrece un marco teórico que permite aproximarse a los desafíos de defensa jurídica en contextos de convulsiones, revueltas, conflictos y disturbios sociales.

El método empírico, por su parte, ha sido utilizado para dar cuenta de la carga de trabajo que ha tenido que enfrentar la DPP y de su capacidad institucional para adaptarse y responder oportuna y eficazmente a los requerimientos que le ha significado el estallido social. La revisión de las bases de datos de la DPP ha sido necesaria para efectuar un análisis pormenorizado de los casos e imputados cuya representación ha asumido el sistema de defensa penal. Para comprender los delitos del estallido social propiamente tales, la revisión de datos se ha extendido desde el 18 de octubre de 2017 al 17 de marzo de 2021, lo cual ha permitido efectuar comparaciones entre cuatro periodos diferentes: a) 18 de octubre de 2017 a 17 de marzo de 2018, b) 18 de octubre de 2018 a 17 de marzo de 2019, c) 18 de octubre de 2019 a 17 de marzo de 2020 (siendo este último el periodo de mayor interés para esta investigación) y d) 18 de octubre de 2020 a 17 de marzo de 2021.

Los datos analizados fueron otorgados por la DPP, en virtud de las solicitudes formuladas en conformidad a lo dispuesto en la Ley N.° 20.285, sobre acceso a información pública y transparencia activa3. Específicamente, se solicitó a la DPP información referida a los siguientes ítems: a) el número de ingresos registrados en los periodos estudiados, b) la aplicación de medidas cautelares, c) el número de causas vigentes, d) el número de causas terminadas y e) la forma de término de estas últimas. En todos estos casos se requirió la información segmentada, atendiendo a si se trataba de la totalidad de las causas ingresadas o de aquellas relativas a un listado de delitos previamente definidos como delitos del estallido social. A su vez, se solicitó una entrega desglosada por periodos mensuales: entre el 18 de octubre y el 17 de marzo de los años 2017 a 20214.

Cabe precisar que la forma en que la DPP registra sus datos ya representa una complejidad para determinar los delitos que son objeto de este estudio. La unidad de medida que, en términos generales, utiliza la DPP para cuantificar los ingresos corresponde a lo que se denomina «causa-imputado». En ella se reflejan los ingresos en relación con el número de personas a las que la DPP debe representar. Esto significa que una misma persona puede tener más de una causa abierta respecto de la cual recibe defensa jurídica, las que se contabilizan de forma diferenciada. Al mismo tiempo, dicha persona puede estar imputada por uno o más delitos. Es por ello que existe también otra unidad de medida, la de «delitos asociados a causa-imputado», que considera a la totalidad de delitos investigados respecto de las personas representadas por la DPP (2020a, p. 39). El análisis que se presenta en la cuarta sección de este texto utiliza principalmente como unidad de medida los ingresos «causa-imputado» y, cuando se consideran los «delitos asociados a causa-imputado», ello se señala expresamente.

Para explicar las decisiones que se adoptaron en la DPP durante el estallido social, se levantó información mediante la realización de entrevistas en profundidad y reuniones de trabajo con directivos de dicho organismo y expertos en sesiones efectuadas en 2021 y 2022. Es importante consignar que Tomás Pascual, coautor de este texto, dirigió la Unidad de Derechos Humanos de la DPP hasta abril de 2022, por lo que conoció de primera mano las discusiones internas y los planes ejecutados en la DPP. Además, han sido valiosas las reflexiones proporcionadas por Hugo Rojas, también coautor e informante clave, pues se desempeñó como consultor en el ciclo de talleres Nuevos desafíos institucionales de la Defensoría Penal Pública, organizado por la DPP, el Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA) y la Universidad Alberto Hurtado (UAH), realizado durante los meses de agosto y septiembre de 2021, y en el cual participaron los directivos de la DPP5. La colaboración de los profesionales de la Defensoría Nacional durante el desarrollo de esta investigación, y en particular de los 37 participantes en dicho Ciclo de Talleres —con quienes se tuvo la posibilidad de intercambiar opiniones sobre el rol de la DPP durante el estallido—, ha sido imprescindible para conocer las distintas medidas implementadas en esos meses. Las entrevistas a Lorena Flores, defensora regional de la Región Metropolitana Sur y ex defensora regional de Antofagasta, y Octavio Sufán, jefe de Estudios de la Defensoría Regional de la Región Metropolitana Norte, efectuadas en diciembre de 2022, validaron y complementaron el levantamiento de información. Finalmente, algunas de las reflexiones preliminares de este documento fueron discutidas informalmente con los académicos Rafael Blanco y Jaime Arellano.

III. ANTECEDENTES DE CONTEXTO

A comienzos de octubre de 2019, el comité de economistas expertos que fija el precio de la tarifa del Metro de Santiago aumentó su valor en treinta pesos. De inmediato, los estudiantes secundarios protestaron, evadiendo masivamente el pago de la locomoción pública; por ejemplo, saltando los torniquetes en las estaciones del Metro. Declaraciones desafortunadas de autoridades del Gobierno, sumadas a las detenciones de los jóvenes infractores, provocaron que la movilización estudiantil escalara al punto de interrumpir el normal funcionamiento del Metro esos días, afectando el desplazamiento de la población. Las expresiones de descontento alcanzaron niveles insospechados de violencia el 18 de octubre. Por ejemplo, 118 de las 136 estaciones del Metro resultaron dañadas y algunas destruidas, paralizando a la ciudad (France 24, 2020). La explosión de violencia se expandió rápidamente en las principales ciudades del país en los días siguientes, cometiéndose numerosos robos en lugares no habitados, saqueos, incendios, desórdenes públicos y otras conductas anómicas. La ciudadanía se volcó a las calles a expresar su molestia y rabia por los permanentes abusos de las empresas, la corrupción de los políticos y funcionarios públicos, el legado del modelo neoliberal impuesto durante la dictadura y administrado bajo los gobiernos de la transición, y la falta de reconocimiento de las minorías y los pueblos indígenas, entre otras causas. La movilización social fue en una avenida principal por la cual transitaron diversos sectores y colectivos disconformes con temas tan variados como los bajos montos de las pensiones otorgadas por las administradoras de fondos de pensiones (AFP), el alto costo de la educación superior, la mala calidad de la educación pública, los niveles de endeudamiento de las familias para satisfacer sus necesidades básicas, etc. A pesar de haberse decretado el estado de excepción constitucional de emergencia, y estando el orden público a cargo de las Fuerzas Armadas, los sectores medios y vulnerables desafiaron a la autoridad y prosiguieron expresando su malestar en las vías públicas por la desigualdad social y la falta de protección social durante varias semanas6, entre otras causas de violencia estructural y sistémica más profundas.

En las semanas y meses siguientes, el país experimentó un nivel de violencia estatal inusitada y generalizada que no se había visto desde los tiempos de la dictadura. Activistas de la sociedad civil y expertos en derechos humanos se vieron obligados a reaccionar velozmente durante la crisis, denunciando a los órganos del Estado cuyos agentes estaban incurriendo en graves violaciones a los derechos humanos. Las nuevas tecnologías permitieron que los registros de los actos de violencia y represión estatal fueran conocidos de manera instantánea a través de las redes sociales y los medios convencionales de comunicación. A diferencia de lo que había sucedido en los años de la dictadura, esta vez la ciudadanía contaba con grabaciones y registros fotográficos y de audio que permitieron a la sociedad chilena conocer la magnitud de la crisis que se vivía en el país.

También es importante señalar que en los años de la transición se crearon nuevos organismos públicos que jugaron un rol importante en el conocimiento de los hechos y en la prevención de violaciones a los derechos humanos durante el estallido social de 2019. Gracias al trabajo del Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH), la Defensoría de los Derechos de la Niñez, el Ministerio Público, la DPP y los juzgados de garantía, fue posible canalizar los actos de violencia en las instituciones competentes y preservar el Estado de derecho. Sin embargo, otros organismos públicos no tuvieron el protagonismo que la compleja situación ameritaba, tal como aconteció con la Subsecretaría de Derechos Humanos. La sociedad civil también jugó un papel importante, destacando especialmente el compromiso del Colegio Médico A.G., la Defensoría Jurídica de la Universidad de Chile, el colectivo Londres 38 y la Comisión Chilena de Derechos Humanos, entre muchos otros.

Todavía no se ha publicado un informe que sistematice todos los actos de violencia estatal ejercidos contra la ciudadanía en esos meses de alta convulsión social. Tampoco se ha efectuado una revisión crítica de la capacidad del sistema de justicia para hacerse cargo de volúmenes tan grandes de casos penales como los ocurridos durante la revuelta social. Seguramente, alcanzar un diagnóstico más certero de la situación vivida en el país va a tomar varios años e, incluso, pudiera ser necesaria la creación de una comisión de la verdad a la cual se le encomiende una investigación de esa naturaleza. Por de pronto, se encuentra recorriendo el país la Secretaría Ejecutiva de la Mesa de Reparación Integral para víctimas de violaciones a los derechos humanos durante el estallido social, instancia creada por el gobierno del presidente Gabriel Boric en 20227.

A pesar de no contar con un único informe que dé cuenta de los actos de violencia, ha sido posible ir reconstruyendo los hechos y consolidando las cifras de manera parcial, pues los distintos organismos que se involucraron generaron sus propias bases de datos y sistemas de registro. Hoy lo que se requiere es un trabajo de coordinación interinstitucional que permita triangular los datos que periódicamente son informados a la opinión pública por las distintas entidades. En una apretada síntesis, las cifras preliminares de los actos de represión estatal y de los hechos constitutivos de persecución penal durante el estallido son las siguientes8:

• En cuanto a actos de represión por parte de agentes del Estado: entre el 18 de octubre y el 7 de diciembre de 2019, 12 700 personas requirieron atención de urgencia en recintos hospitalarios por incidentes ocurridos en el marco de las protestas (Acnudh, 2019; Amnistía Internacional, 2020; Human Rights Watch, 2020). Entre octubre de 2019 y marzo de 2020, 8827 personas formularon denuncias por violaciones a sus derechos humanos (Matus, 2020; Ministerio Público, 2021), incluyendo 388 casos de violencia sexual y 460 casos de daño ocular por disparo de perdigones, cartuchos de gas lacrimógenos u otros objetos contundentes (INDH, 2020, 2019). Si bien el INDH presentó 3151 querellas, después de tres años del estallido solo 272 carabineros han sido formalizados (Izquierdo, 2022)9. El Colegio Médico A.G. y la Sociedad Oftalmológica advirtieron de inmediato sobre la gravedad de las lesiones oculares causadas por el armamento utilizado por funcionarios de Carabineros (Comité para la Prevención de la Tortura, 2021, p. 51). Respecto de las víctimas de daño ocular, el INDH ha deducido acciones legales en 207 de los casos (2022, p. 37; cfr. Sferrazza et al., 2021). A julio de 2020, el INDH había formulado 2988 denuncias por hechos que afectaron a un universo de 3436 personas en el contexto de la revuelta social (INDH, 2021). La inmensa mayoría de tales denuncias (2870) corresponde a actos de tortura o tratos crueles, inhumanos o degradantes. En los primeros meses de protesta los fiscales del Ministerio Público investigaron a 466 agentes del Estado, cuya inmensa mayoría (93,2 %) eran carabineros (INDH, 2021; Weibel, 2020). A octubre de 2022 —es decir, a 3 años de los hechos—, el Ministerio Público ha informado que, de más de 300 causas en tramitación contra funcionarios de Carabineros por violencia sexual, se ha dictado tan solo 1 sentencia condenatoria y otra está en estado de juicio oral (Contreras, 2022). Habiendo transcurrido 3 años desde el estallido, respecto del total de violaciones a los derechos humanos que están siendo investigadas, solo se han dictado 18 sentencias condenatorias y 2 personas cumplen condenas privativas de libertad (INDH, 2022, p. 16). También se debe prestar atención al hecho de que, entre el 18 de octubre de 2019 y el 30 de junio de 2020, la Defensoría de los Derechos de la Niñez (2021) reportó 818 casos de menores y adolescentes que fueron víctimas de represión estatal.
• En cuanto a la persecución penal por la comisión de delitos: entre el 18 de octubre de 2019 y el 31 de enero de 2020, 23 274 personas fueron detenidas y se dictaron prisiones preventivas en 1615 casos. Cabe señalar que más de 2000 de esas detenciones fueron declaradas ilegales (Dirección de Estudios de la Corte Suprema, 2020a, 2020b). El Gobierno ejerció acciones legales en contra de 3274 ciudadanos, a propósito de supuestos ilícitos cometidos durante las protestas por atentados contra el orden público (18,6 %), delitos de incendio (4,9 %), y ataques a miembros de las policías y las Fuerzas Armadas (3,6 %) (Carabineros de Chile, 2020). Al 16 de marzo de 2020, el número de personas detenidas por delitos supuestamente cometidos durante el estallido social era de 2180 (Poder Judicial, 2020). A marzo de 2022, 29 imputados todavía se encontraban en prisión preventiva por delitos cometidos en el estallido social (Franco, 2022). Precisamente, más adelante en este documento se reflexiona con más detalle sobre la persecución penal de los denominados «delitos del estallido social» y los aportes de la DPP a la defensa jurídica de detenidos e imputados.

El Gobierno fue cuestionado por las decisiones adoptadas y por no proteger adecuadamente los derechos humanos de quienes se manifestaban en la vía pública. A mediados de noviembre de 2019, el presidente Sebastián Piñera tenía la intención de decretar el estado de excepción constitucional de sitio, pero para aprobar esa medida no contaba con los votos requeridos en el Congreso. Como el Ejército no estuvo de acuerdo con salir nuevamente a las calles, a menos que el Congreso ratificara la declaración de estado de sitio, los espacios de maniobra del Gobierno se fueron reduciendo. Por ello, se encomendó al ministro del Interior de la época, Gonzalo Blumel, convocar a los máximos dirigentes de los distintos sectores políticos para alcanzar un acuerdo transversal que contribuyera a frenar la violencia. Así, el 15 de noviembre de 2019, la mayoría de los partidos con representación parlamentaria suscribieron el Pacto por la Paz Social y una Nueva Constitución en la antigua sede del Congreso Nacional. El acuerdo más importante consistió en llevar a cabo en un breve plazo una reforma constitucional que permitiera consultar a la ciudadanía si deseaba o no que se iniciara un proceso constituyente conducente a la aprobación de una nueva carta fundamental, destinada a sustituir a la Constitución Política de 1980.

En consideración de la pandemia global, dicho plebiscito recién se pudo efectuar el 25 de octubre de 2020 y cerca de 7,5 millones de personas votaron, lo que corresponde al 50,86 % de los adultos de Chile. El 78,27 % de ellos votó a favor del proceso constituyente, mientras que el 21,73 % votó en contra. En cuanto al tipo de órgano constituyente, el 78,99 % votó por la Convención Constitucional y un 21,01 % por la alternativa de Convención Constitucional Mixta. Las preferencias del electorado fueron categóricas, lo que llevó a la realización de la elección de las y los 155 convencionales constituyentes el 15 y 16 de mayo de 2021. A pesar de las dificultades sanitarias, el 41,51 % del padrón electoral concurrió a votar (cerca de 6,2 millones de personas). La Convención Constitucional, diseñada con paridad de género y 17 escaños reservados para los representantes de los pueblos indígenas, sesionó intensamente durante un año a partir del 4 de julio de 2021. Habiendo aprobado por más de dos tercios de sus integrantes la propuesta de nueva Constitución, el texto fue sometido a plebiscito ratificatorio de carácter obligatorio. El 4 de septiembre de 2022 tuvo lugar dicho plebiscito de salida y el 61,89 % rechazó el texto propuesto por la Convención. Cabe destacar que en esta última votación participó el 85,86 % del padrón electoral10.

IV. MARCO TEÓRICO

Uno de los aspectos centrales de este trabajo es describir la situación que debió enfrentar la DPP durante el estallido social, de modo de contribuir a la mejor comprensión de algunos de los problemas de acceso a la defensa que se producen en situaciones de conflicto social. Esto es relevante no solo porque el examen de estas situaciones demuestra la seriedad del compromiso por la protección de los derechos fundamentales, sino porque además hay tratados internacionales que le exigen al Estado de Chile dar un trato debido al imputado o la imputada; es decir, que establecen como una obligación del Estado brindar asistencia jurídica gratuita y de calidad. Se trata, en efecto, de un derecho jurídico de la persona frente al Estado. Naturalmente esta prestación estatal puede verse afectada en situaciones particulares, pero los contextos de conflicto social ponen a prueba la capacidad institucional para brindar dicho tipo de servicio y pueden, eventualmente, debilitar la confianza en las instituciones y desestabilizar las relaciones entre el Estado y la sociedad civil, profundizando el conflicto existente. La literatura especializada demuestra que, cuando las instituciones funcionan bien y operan legítimamente, no solo contribuyen a una mejor gobernanza (Lind & Tyler, 1988; Solimano, 2005), sino que también son más eficaces en la reducción y prevención de la violencia interpersonal (Wig & Tollefsen, 2016).

La existencia de un contexto institucional que propenda a la estabilidad y paz social necesita de organismos que puedan abordar apropiadamente la demanda por servicios judiciales y, en particular, de defensa penal. Por estas razones, es importante saber cómo operan estas instituciones en situaciones anormales que ponen a prueba su capacidad operacional. En estudios previos realizados sobre el estallido social en Chile (Morales et al., 2022) se ha constatado el incremento de la probabilidad de que las detenciones sean declaradas ilegales. Asimismo, que el trato otorgado por jueces, fiscales y defensores, si bien estuvo ajustado a la normativa, no ha sido percibido como satisfactorio por los imputados11. Dichos estudios ilustran cómo el contexto del estallido puede propiciar la generación de creencias sobre la ilegitimidad del sistema de justicia penal. La labor de la DPP es parte de ese contexto base para el origen de dichas creencias, y de allí la importancia de los esfuerzos institucionales para poder otorgar un trato debido. No solo son capaces de afectar su generación, sino que una falta de adaptación a dichas circunstancias puede favorecer potencialmente las motivaciones que dan origen a los disturbios. Ahora bien, la evaluación del desempeño institucional de la DPP, a la luz de estas finalidades, supone el empleo de una metodología capaz de identificar la situación de conflicto social, haciendo posible comparaciones cuantitativas y cualitativas. La dificultad aquí es que no se trata únicamente de una cuestión metodológica, sino de una cuestión conceptual.

Para hacer una comparación de la variación estadística en ciertos delitos y poder precisar cómo la DPP ha respondido y modificado sus prácticas ante una situación de crisis social, es necesario determinar los periodos que se van a comparar. Una primera alternativa consiste en determinar los episodios en los cuales se incrementa la frecuencia de delitos y cuándo dicha frecuencia decrece. Una vez identificado el periodo, podría hacerse la comparación numérica con años anteriores durante las mismas épocas. Esta es una opción disponible para investigar, pero presenta un problema importante. Si la finalidad es estudiar el desempeño de una institución cuyo hecho operativo es la imputación de un delito, y el origen de los delitos que se pretende estudiar es lo que se designa como revuelta social, no puede obviarse en la caracterización del objeto a analizar la particularidad de este origen. De lo contrario, la comparación solo entregaría información numérica que, desconectada de los procesos sociales que pueden explicar el incremento de delitos, sería de poca o ninguna utilidad. Parece necesario, entonces, explorar con mayor detalle cómo se consideran los delitos que son producto de la revuelta social. Desde luego, no es la pretensión de este trabajo definir la revuelta social, pero es necesario, al menos, caracterizar este fenómeno para examinar los delitos que se supone se originaron en esta. Solo sobre esta base conceptual sería posible formular juicios predictivos referidos a situaciones posibles y, adicionalmente investigar las razones que motivaron a una gran pluralidad de personas a involucrarse en situaciones delictivas y exponerse al castigo penal. Para ambos tipos de proyectos es necesario caracterizar, al menos a grandes rasgos, el origen de las situaciones delictivas a estudiar; a saber, la revuelta social.

En la literatura especializada hay varios acercamientos teóricos a fenómenos como el de la revuelta social, denominados «disturbios» o riots, y nos parece pertinente considerar brevemente la evolución de su estudio. Inicialmente, la teoría clásica sobre los disturbios (Le Bon, 1947), la crowd theory, consideraba que estos reflejaban un comportamiento procedente de un quiebre social: los disturbios se entendían meramente como conductas criminales e irracionales. Aportes posteriores de la resource mobilization theory (McCarthy & Zald, 1977), la formación de identidades sociales (Drury et al., 2003) y las explicaciones en factores estructurales como la marginalización (Wacquant, 2008), la pobreza y otros (Waddington, 2015), distinguen varias clases de disturbios. Especialmente importante en los estudios modernos es la posible contribución de otros factores en la ocurrencia de los disturbios y su consideración, en ocasiones, como eventos que no se agotan en su carácter criminal o irracional. Las investigaciones sociohistóricas así lo confirman (Tilly, 1995).

Si bien algunos disturbios pueden identificarse con eventos primordialmente criminales, otros tienen un carácter distintivo. Esta distinción entre, al menos, dos grandes tipos de disturbios coincide con lo que Gary Marx (1970) denomina issue-less riots, aquellos en que el factor de descontento social no es explicativo; y los issue-oriented riots, en los que alguna forma de descontento social sí contribuye a explicar las motivaciones de quienes se involucran en los disturbios. Este reconocimiento de que el descontento social expresado en los disturbios tiene un carácter diverso parece apropiado para describir lo sucedido en Chile después de octubre de 2019. No parece haber dudas de que existieron situaciones auténticamente delictivas, muchas de las cuales podrían explicarse en la mayor oportunidad para cometer delitos en una situación de incapacidad operativa de las policías (Wilcox & Cullen, 2018) o en un deseo inestructurado originado en la cultura de consumo (Treadwell et al., 2013); no obstante, hay otras situaciones que no solamente parecen caracterizables como delitos, sino que adicionalmente tienen un rasgo distintivo ausente en las primeras: un carácter específicamente político expresado fuera de la política institucional (Akram, 2014). En efecto, en estas últimas no parece ser la oportunidad u otro factor comúnmente explicativo del crimen lo que suministra las razones por las cuales múltiples personas —muchas de ellas, sin antecedentes penales— se involucran y participan activamente en situaciones constitutivas de delito.

Esta distinción entre dos tipos de disturbios enfatiza los factores a macronivel (Bosi & Demetriou, 2015), pero también posibilita un análisis de micronivel. En tanto se trata de motivaciones humanas, aparece que la distinción entre dos conceptos colectivos cuya referencia son dos tipos de disturbios también discrimina dos tipos de motivaciones humanas. Lo anterior es relevante porque no siempre aparece con nitidez el tipo de disturbio que se presenta. Frente al problema de determinar si un evento de disturbio puede ser caracterizado como issue-oriented o issue-less, es posible entender que algunas personas tienen motivaciones issue-oriented y otras issue-less. Esto significa que el estudio de los delitos del estallido social normalmente incluirá situaciones de variabilidad en las motivaciones y en las que será difícil discriminar entre unas y otras. No obstante, la distinción macronivel entre dos tipos de fenómenos es importante porque permite discriminar distintos tipos de delitos más allá de las representaciones subjetivas de la persona que se involucra en el delito. Es decir, independientemente de la motivación de la persona que participa en el crimen, el análisis de los delitos de la categoría «estallido social» supone incluir aquellos que podrían estar dentro de la categoría issue-oriented y descartar, por ende, los issue-less. Sobre esta base, entonces, es posible determinar con mayor precisión el intervalo temporal relevante para el objeto de análisis.

Si es efectivo que los delitos del estallido social son aquellos que ocurren con posterioridad a este evento político-social, entonces el objeto de análisis no pueden ser meramente los delitos causados por el estallido social. Dijimos anteriormente que hay delitos donde, sin ofrecer una razón o evidencia adicional, no parece posible que se trate de delitos issue-oriented. Por ejemplo, según los datos entregados por la DPP, existió un incremento relevante a partir de octubre de 2019, en comparación a años anteriores, en la frecuencia de comisión de delitos de receptación y de tráfico de drogas. A primera vista, estos delitos parecen encontrar su origen o causa en el estallido social, pero no se trata de delitos del estallido social, sino de delitos causados por el estallido social. Como se ha afirmado precedentemente, a primera vista son delitos issue-less facilitados por la oportunidad que representó el disturbio social, pero no parece responder al tipo de reclamo o agravio cuyo origen explica, más allá del delito particular, el fenómeno mismo del estallido social. En contraste, otros delitos, como el lanzamiento de artefactos explosivos o el robo en lugar no habitado (cuando los objetos fueron utilizados, por ejemplo, para hacer una barricada), podrían tratarse de delitos issue-oriented. Desde luego, el que puedan ser issue-oriented no determina que lo sean, pero el estudio de los delitos del estallido social supone al menos incluir la clase delitos que pueden ser delitos del estallido social y excluir aquellos que no. Este posible carácter político de los delitos es lo que interesa a esta investigación y lo que plantea complejas preguntas para su correcta administración como input para el trabajo que realiza la DPP.

V. ANÁLISIS DE LOS DATOS

Para analizar cómo el estallido social incidió en el trabajo realizado por la DPP es necesario caracterizar dicho fenómeno social y precisar sus efectos más relevantes. El impacto en esta institución se relaciona directamente con el incremento en la carga de trabajo que sus profesionales debieron asumir, representado principalmente por la cantidad de ingresos registrados en el periodo estudiado. Como fuera anticipado, no todos los delitos cuyo incremento se produjo en un determinado periodo son los que interesan a esta investigación, sino los delitos del estallido social y cómo estos impactaron el trabajo de la DPP. Estos ingresos, entonces, se vinculan con un determinado tipo de hechos delictivos que fueron imputados en su gran mayoría a las personas que participaron en las protestas sociales y que se convirtieron en usuarias de la DPP.

Se consideró como periodo de análisis aquel comprendido entre el 18 de octubre de 2019 y el 17 de marzo de 2020. El inicio del periodo se fijó en el día en que las manifestaciones populares se generalizaron y respecto del cual parece haber consenso en torno a que en ese momento comenzó el denominado estallido social. El hito que marca su término corresponde al establecimiento del estado de excepción constitucional derivado de la pandemia de COVID-19 el 18 de marzo de 2020. El estado de excepción implicó importantes restricciones para la circulación de las personas en la vía pública y, por tanto, provocó una paralización generalizada de las movilizaciones sociales a nivel nacional.

El examen de los datos recopilados se desarrolla en dos partes. En la primera se presenta información relativa al periodo que corresponde al estallido social, comprendido entre el 18 de octubre de 2019 y el 17 de marzo de 2020, y su contraste con el mismo periodo en años anteriores. En la segunda parte se analiza un conjunto de delitos seleccionados —entendidos como delitos del estallido social— en relación con las cifras relativas al total de ingresos registrados por la DPP en el periodo estudiado, que incluyen los ingresos correspondientes a todos los delitos.

V.1. Datos generales

Una de las principales consecuencias que tuvo el estallido social en el trabajo de la DPP fue el importante aumento de carga de trabajo que generó, representado principalmente por el número de ingresos causa-imputado. Del total de ingresos verificados entre el 18 de octubre de 2019 y el 17 de marzo de 2020 se observa que, en comparación con el mismo periodo en años anteriores, la variación en el número de ingresos fue notoriamente superior. En efecto, si se compara el periodo comprendido entre el 18 de octubre de 2017 y el 17 de marzo de 2018 (Periodo 1, en adelante P1) y el comprendido entre el 18 de octubre de 2018 y el 17 de marzo de 2019 (Periodo 2, en adelante P2), el aumento fue cercano a los 275 ingresos causa-imputado y a los 2067 ingresos relativos al total de delitos investigados. No obstante, esta diferencia se incrementó cerca de catorce veces con relación a los ingresos causa-imputado (3928) y casi tres veces (6832 ingresos) en relación con el total de delitos investigados entre este último periodo (P2) y el periodo del estallido social (Periodo 3, en adelante P3).

Otro aspecto interesante que surge del análisis del periodo del estallido social es que disminuye la relación entre ingresos causa-imputado y número de delitos investigados, lo que significa que en las causas ingresadas se atribuyen menos delitos a las personas imputadas en ellas.

El elevado número de ingresos causa-imputado se mantuvo incluso con posterioridad, especialmente respecto del número de delitos, ya que entre el 18 de octubre de 2020 y el 17 de marzo de 2021 (Periodo 4, en adelante P4) vuelven a registrarse por encima de 6000 ingresos más que en el tramo anterior en el total de delitos investigados.

Este aumento de ingresos se refleja con mayor claridad si se analiza el periodo del estallido social desglosado por mes. Según se observa en la tabla 1, el número de ingresos llegó a su punto máximo entre el 18 de octubre y el 17 de noviembre de 2019, con un total de 34 766 ingresos causa-imputado; esto es, 5986 más que el mismo periodo del año anterior, lo que representa un aumento de un 20,8 %. En relación con los delitos investigados, la diferencia entre ambos periodos es de 8053, lo que representa un aumento de un 24,8 %. A partir del segundo mes de movilizaciones, el número de ingresos comienza a disminuir, acercándose nuevamente a las cifras de años anteriores. Un nuevo aumento en los ingresos se registra entre el 18 octubre y el 17 de noviembre de 2020, el que se encuentra por sobre los ingresos normales del mismo periodo en los años anteriores al estallido, aunque no supera al registrado al inicio de este.

Tabla 1. Causa-imputado ingresadas entre el 18 de octubre y el 17 de marzo, por periodo (2017-2021)

Periodo	Causa-imputado	Delitos
18 de octubre de 2017 a 17 de noviembre de 2017	29 624	33 245
18 de noviembre de 2017 a 17 de diciembre de 2017	26 858	30 129
18 de diciembre de 2017 a 17 de enero de 2018	24 858	27 988
18 de enero de 2018 a 17 de febrero de 2018	26 495	29 840
18 de febrero de 2018 a 17 de marzo de 2018	24 537	27 369
Total Periodo 1	132 372	148 571
18 de octubre de 2018 a 17 de noviembre de 2018	28 780	32 448
18 de noviembre de 2018 a 17 de diciembre de 2018	27 111	30 734
18 de diciembre de 2018 a 17 de enero de 2019	26 071	29 596
18 de enero de 2019 a 17 de febrero de 2019	26 615	30 389
18 de febrero de 2019 a 17 de marzo de 2019	24 070	27 471
Total Periodo 2	132 647	150 638
18 de octubre de 2019 a 17 de noviembre de 2019	34 766	40 501
18 de noviembre de 2019 a 17 de diciembre de 2019	27 397	31 350
18 de diciembre de 2019 a 17 de enero de 2020	25 385	29 218
18 de enero de 2020 a 17 de febrero de 2020	24 286	27 856
18 de febrero de 2020 a 17 de marzo de 2020	24 741	28 545
Total Periodo 3	136 575	157 470
18 de octubre de 2020 a 17 de noviembre de 2020	29 595	35 500
18 de noviembre de 2020 a 17 de diciembre de 2020	27 798	32 835
18 de diciembre de 2020 a 17 de enero de 2021	25 228	30 437
18 de enero de 2021 a 17 de febrero de 2021	27 638	33 226
18 de febrero de 2021 a de 17 marzo de 2021	26 987	32 130
Total Periodo 4	137 246	164 128

Fuente: elaboración propia con base en los datos proporcionados por la DPP.

V.2. Delitos seleccionados

El segundo aspecto estudiado corresponde al comportamiento de aquellos ingresos que constituyen delitos del estallido social. Es especialmente relevante analizar sus particularidades y cómo influyeron en el trabajo de la DPP.

Para delimitar numéricamente este conjunto de delitos, además de la restricción temporal, que obliga a centrarse en aquellos ocurridos entre el 18 de octubre de 2019 y el 17 de marzo de 2020, se siguieron otros dos criterios. El primero fue el relativo a la variación experimentada en los ingresos de causas. Como interesa estudiar la adaptación de la DPP al cambio en las dinámicas de trabajo derivadas de la ocurrencia de delitos del estallido social, uno de los principales factores que puede reflejar ese cambio es el aumento de la carga de trabajo producido por el incremento de causas ingresadas. Por lo tanto, dentro del periodo de estudio (P3) se seleccionaron aquellos delitos que habían experimentado un mayor aumento. Un segundo criterio fue el de la potencial motivación del delito: dentro del periodo estudiado y entre aquellos delitos que habían experimentado mayor aumento, se seleccionaron los que podían ser explicados por el descontento manifestado durante el estallido social.

Se incluyen dentro de este conjunto de delitos los creados por la Ley N.° 21.208, promulgada el 21 de enero de 2020 y publicada en el Diario Oficial el 30 de enero de 2020. Dicha norma «Modifica el Código Penal para tipificar acciones que atenten contra la libertad de circulación de las personas en la vía pública a través de medios violentos e intimidatorios, y fija las penas aplicables al saqueo en las circunstancias que indica». Se trata de una normativa creada especialmente con ocasión de la contingencia generada por el estallido social y que contempla dentro de sus fundamentos la necesidad de contar con herramientas para responder a las manifestaciones sociales que se estaban produciendo en el país (Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, 2020, p. 3). Con ella se crean los delitos de interrupción de circulación de personas y/o vehículos con violencia, intimidación u obstáculos (Código Penal, art. 268 septies, inc. 1); lanzar en la vía pública, a personas o vehículos, instrumentos, utensilios u objetos que pueden causar muerte o lesiones (inc. 2); robo con ocasión de calamidad o alteración al orden público (art. 449 ter); y saqueo (art. 449 quáter).

Tras la aplicación sucesiva de los criterios recién mencionados, los delitos seleccionados para el análisis del fenómeno del estallido social y cómo este influyó en el trabajo desarrollado por la DPP son los que se muestran en la siguiente tabla.

Tabla 2. Análisis de la evolución del número de delitos asociados a causa-imputado considerados como delitos del estallido social, por periodo (2017-2020)

Delito	Periodo 1	Periodo 2	Periodo 3
Robo en lugar no habitado (Código Penal, art. 442)	3487	3325	10 761
Desórdenes públicos (Código Penal, art. 269)	138	186	7507
Desórdenes en espectáculos públicos (Código Penal, art. 494, num. 1)	85	136	1412
Alterar el orden público (Código Penal, art. 495, num. 1)	11	22	697
Atentados y amenazas contra la autoridad (Código Penal, arts. 261, num. 1; y 264)	101	129	609
Otros desórdenes públicos (Código Penal, art. 268 septies)	0	0	551
Otros delitos12	142	180	772
Total	3964	3978	22 309

Fuente: elaboración propia con base en los datos proporcionados por la DPP.

Con relación al total de ingresos registrados durante el periodo correspondiente al estallido social, se observa en la tabla 3 que el subconjunto de ingresos correspondiente a los delitos seleccionados sigue una tendencia similar, tanto en relación a los ingresos causa-imputado como en cuanto a los delitos investigados. En otras palabras, se inicia el periodo con un pronunciado aumento, pero luego los números se van estabilizando y acercando a las tendencias de años anteriores conforme avanzan los meses. Sin embargo, en el caso del conjunto de delitos seleccionados, tanto en los ingresos causa-imputado como los de los delitos investigados, se produce un crecimiento importante en el último mes del estallido social, lo que no ocurre con el conjunto total de delitos.

Tabla 3. Causa-imputado ingresadas entre el 18 de octubre de 2019 y el 17 de marzo de 2020, segmentadas por mes y conjunto de delitos

Mes	Total de ingresos		Ingresos de delitos seleccionados
	Causa-imputado	Delitos	Causa-imputado	Delitos
18 de octubre de 2019 a 17 noviembre de 2019	34 766	40 501	11 141	13 374
18 de noviembre de 2019 a 17 de diciembre de 2019	27 397	31 350	3941	4644
18 de diciembre de 2019 a 17 de enero de 2020	25 385	29 218	1565	1840
18 de enero de 2020 a 17 de febrero de 2020	24 286	27 856	1452	1699
18 de febrero de 2020 a 17 de marzo de 2020	24 741	28 545	3180	3655

Fuente: elaboración propia con base en los datos proporcionados por la DPP.

En cuanto al uso de la prisión preventiva o la internación provisoria en algún momento de la causa, la tabla 4 muestra que, en comparación con el mismo periodo de años anteriores, se registró una disminución de su uso en los ingresos causa-imputado ocurridos durante el estallido social vinculados al conjunto total de delitos. Esta tendencia se mantiene para el periodo siguiente (por ejemplo, del 18 de octubre de 2020 al 17 de marzo de 2021), etapa en la que el uso de esta medida cautelar presenta el porcentaje más bajo. A su vez, si se observa el uso de la prisión preventiva o internación provisoria respecto de las causas ingresadas exclusivamente en el periodo del estallido social, ya sea vinculadas a delitos generales o a los delitos seleccionados, el porcentaje es bastante similar. No obstante, en el conjunto de delitos seleccionados se registra una enorme variabilidad. En efecto, durante el primer mes del estallido el porcentaje de uso es relativamente bajo (5,39 %), análogo al aplicado al resto de los delitos (6,1 %), pero se incrementa casi al doble (9,69 %) a partir del segundo mes del estallido social, se mantiene relativamente estable el tercer mes (8,88 %) y alcanza su punto más alto en el cuarto mes (11,91 %), para luego volver a descender en el último mes, en el que alcanza cifras similares a las del inicio del periodo (5,75 %).

Tabla 4. Ingresos causa-imputado registrados entre el 18 de octubre y el 17 de marzo, años 2017 a 2021, en los que se ha dictado decreto de prisión preventiva o internación provisoria, desglosados por conjunto de delitos relacionados (generales o seleccionados)

	Periodo	Total de causas	Causas con decreto de prisión preventiva o internación provisoria
		N.°	N.°	%
Todos los delitos	18 de octubre de 2017 a 17 de noviembre de 2017	29 624	2500	8,439
	18 de noviembre de 2017 a 17 de diciembre de 2017	26 858	2026	7,543
	18 de diciembre de 2017 a 17 de enero de 2018	24 858	2042	8,215
	18 de enero de 2018 a 17 de febrero de 2018	26 495	2218	8,371
	18 de febrero de 2018 a 17 de marzo de 2018	24 537	2034	8,290
	P1	132 372	10 820	8,17
	18 de octubre de 2018 a 17 de noviembre de 2018	28 780	2171	7,54
	18 de noviembre de 2018 a 17 de diciembre de 2018	27 111	1912	7,05
	18 de diciembre de 2018 a 17 de enero de 2019	26 071	1910	7,33
	18 de enero de 2019 a 17 de febrero de 2019	26 615	2122	7,97
	18 de febrero de 2019 a 17 de marzo de 2019	24 070	1983	8,24
	P2	132 647	10 098	7,61
	18 de octubre de 2019 a 17 de noviembre de 2019	34 766	2120	6,10
	18 de noviembre de 2019 a 17 de diciembre de 2019	27 397	2049	7,48
	18 de diciembre de 2019 a 17 de enero de 2020	25 385	1611	6,35
	18 de enero de 2020 a 17 de febrero de 2020	24 286	1815	7,47
	18 de febrero de 2020 a 17 de marzo de 2020	24 741	1915	7,74
	P3	136 575	9510	6,96
	18 de octubre de 2020 a 17 de noviembre de 2020	29 595	1479	5,00
	18 de noviembre de 2020 a 17 de diciembre de 2020	27 798	1338	4,81
	18 de diciembre de 2020 a 17 de enero de 2021	25 228	1053	4,17
	18 de enero de 2021 a 17 de febrero de 2021	27 638	1238	4,48
	18 de febrero de 2021 a 17 de marzo de 2021	26 987	1146	4,25
	P4	137 246	6254	4,56
Delitos seleccionados P3	18 de octubre de 2019 a 17 de noviembre de 2019	11 141	600	5,39
	18 de noviembre de 2019 a 17 de diciembre de 2019	3941	382	9,69
	18 de diciembre de 2019 a 17 de enero de 2020	1565	139	8,88
	18 de enero de 2020 a 17 de febrero de 2020	1452	173	11,91
	18 de febrero de 2020 a 17 de marzo de 2020	3180	183	5,75
	Total periodo (18 de octubre de 2019 a 17 de marzo de 2020)	21 279	1477	6,94

Fuente: elaboración propia con base en los datos proporcionados por la DPP.

En lo relativo al tipo de término, la tabla 5 muestra que se produjo un amplio uso de las salidas alternativas como forma de término en el caso de los ingresos causa-imputado vinculados a los delitos seleccionados, superior al del conjunto general de delitos en cualquiera de los periodos. También se observa una disminución en el uso del juicio oral a partir del periodo del estallido social respecto del conjunto total de delitos, que pasa de un 2,77 % en el periodo previo al estallido a un 1,55 % durante el mismo. Para el periodo posterior al estallido esta cifra disminuye casi tres veces, representando un 0,45 % del total de causas terminadas. En el caso de los ingresos causa-imputado vinculados a los delitos seleccionados, se sigue una tendencia similar a la del total de delitos, pues el juicio oral se utiliza en un 1,1 % del total de causas terminadas.

Tabla 5. Tipos de términos en causas ingresadas (causa-imputado) entre el 18 de octubre y el 17 de marzo, años 2017 a 2021, desglosados por conjunto de delitos relacionados (generales o seleccionados)

Ingresos	Periodo	Abreviado (%)	Simpli-ficado (%)	Juicio oral (%)	Moni-torio (%)	Salidas alternativas (%)
Generales	P1	6,55	23,04	3,45	3,15	29,84
	P2	6,39	21,14	2,77	2,78	30,03
	P3	6,16	15,49	1,55	2,95	31,21
	P4	3,18	9,42	0,45	15,40	21,00
Seleccionados	P3	5,71	16,78	1,10	4,41	35,13

Fuente: elaboración propia a partir de los datos proporcionados por la DPP.

Finalmente, en cuanto al tipo de condena, la tabla 6 muestra que la aplicación de sanciones privativas de libertad respecto del conjunto de delitos se mantiene más o menos estable, incluso durante el periodo del estallido social —donde disminuye muy levemente (de 23,53 % a 22,86 %)—, y desciende desde el periodo inmediatamente posterior (19,18 %). Sin embargo, en los ingresos causa-imputado relacionados a los delitos seleccionados, el uso de la privación de libertad es bastante superior (27 %) y se encuentra por sobre el del conjunto general de delitos en cualquiera de sus periodos.

Tabla 6. Tipos de condena en causas ingresadas (causa-imputado) entre el 18 de octubre y el 17 de marzo, años 2017 a 2021, desglosados por conjunto de delitos relacionados (generales o seleccionados)

Delitos	Periodo	Privativa de libertad (%)	No privativa de libertad (%)
Generales	P1	24,82	75,18
	P2	23,53	76,47
	P3	22,86	77,14
	P4	19,18	80,82
Seleccionados	P3	27,33	72,67

Fuente: elaboración propia con base en los datos proporcionados por la DPP.

VI. DESAFÍOS E INNOVACIONES EN LA DEFENSORÍA PENAL PÚBLICA

La DPP es la institución del Estado encargada de prestar defensa penal a imputados o acusados por crímenes, simples delitos o faltas. Fue creada en el marco de la RPP, que modificó el sistema de persecución penal en el país de inquisitivo a (semi)adversarial o acusatorio. Desde su creación hasta la fecha, la DPP ha superado los cinco millones de atenciones, ocupando la inmensa mayoría de la representación jurídica de imputados y acusados del sistema criminal.

El sistema de defensa penal pública en Chile se compone por un porcentaje (menor) de defensores institucionales, adscritos a la planta funcionaria de la DPP, y un porcentaje mayoritario de defensores licitados. Defensores institucionales y licitados prestan la defensa penal pública bajo los mismos estándares, sin que exista en la práctica una diferencia para el usuario destinatario de los servicios de representación jurídica. En 2019 la DPP (2020b) contaba con 724 funcionarios que prestaban soporte administrativo y técnico, y 524 defensores y defensoras públicos que componen el sistema mixto de defensa. Ellos y ellas son los profesionales llamados a comparecer en representación de una persona imputada, acusada o condenada ante los tribunales competentes (p. 2).

VI.1. Controles de detención

Durante la semana comprendida entre el 20 y el 28 de octubre de 2019, en que gran parte del territorio del país se encontraba bajo estado de excepción constitucional, la DPP (2020c) registró 10 712 imputados en audiencias de control de detención, lo que significó un aumento de un poco más del 70 % respecto del mismo periodo de 2018, donde se registraron 6154 imputados representados en las referidas audiencias (p. 20).

Para evidenciar el cambio sustantivo que se generó en el trabajo de la DPP durante ese periodo es importante tener presente que el flujo habitual de audiencias de control de detención alcanza, en promedio, las 600 al día. Sin embargo, durante los primeros 7 días del estallido social, se registró un promedio diario de 1100 audiencias de control de detención, con un peak el 21 de octubre, día en que la cifra nacional alcanzó las 2508 audiencias (DPP, 2020c, p. 20). Este cambio radical implicó un despliegue de la DPP inédito en su historia, exigiendo una reorganización inmediata de los sistemas de turno y la inclusión de otros profesionales de la institución, quienes se encontraban habitualmente dedicados a otras funciones, en la comparecencia de audiencias.

Si en muchas localidades el sistema de atención consistía en un turno diario de audiencias de control de detención, debió adicionarse otro turno extra en la jornada de tarde. En aquellos lugares donde ya se contaba con dos turnos, debieron abrirse salas especiales y se debió desplegar el total de la dotación existente para atender las referidas audiencias. Además, muchas de ellas tenían un componente atípico para el sistema, con hasta cincuenta imputados en una misma causa, lo que evidentemente dificultó la capacidad de atención de las y los defensores. La DPP fue apoyada por profesionales de estudio de las defensorías regionales y, en la Región Metropolitana, por profesionales de estudio de la Defensoría Nacional. En paralelo, las áreas administrativas se coordinaron para satisfacer las necesidades logísticas que dicho despliegue implicó13.

VI.2. Atención en destacamentos policiales

La DPP efectuó un despliegue excepcional en los propios cuarteles policiales donde se encontraban las personas detenidas14. Lo anterior significó adelantar el contacto entre la persona detenida e imputada por algún delito y su abogado/a defensor/a. Esta iniciativa se explica por dos factores fundamentales. En primer lugar, el gran número de personas detenidas y la consecuente falta de información proporcionada por las policías y/o las Fuerzas Armadas15. En segundo término, un alto número de reclamos por parte de las personas detenidas de haber sufrido afectaciones a su integridad personal en el marco de las detenciones. Durante el estallido social, un número considerable de detenciones fueron efectuadas directamente por funcionarios de las Fuerzas Armadas, quienes trasladaban a los detenidos a las comisarías16. En total, durante los meses de octubre y noviembre, la DPP se hizo presente en alrededor de 118 unidades policiales del país con la finalidad de entrevistar a las personas detenidas. Además, la presencia de defensoras y defensores contribuyó a prevenir vulneraciones a las garantías de los detenidos, pues en muchas oportunidades explicaron a los funcionarios policiales los derechos de los detenidos y los límites de las actuaciones policiales17.

VI.3. Derecho a defensa

El informe de la misión a Chile de la Oficina de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos destacó que «el derecho de acceder a una abogada/o no puede estar sujeto a suspensión» (Oacnudh, 2019, § 93). En algunas regiones del país el defensor o la defensora solo pudo entrevistarse con la persona detenida momentos antes de pasar a la audiencia de control de detención, lo que a juicio de la misión «podría constituir una violación al derecho de las personas privadas de libertad a tener acceso inmediato a asesoría legal y a tener el tiempo adecuado para preparar su defensa» (§ 94).

Las conclusiones preliminares de la visita in loco de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) a Chile, por su parte, hicieron referencia expresa a la necesidad de fortalecer la Defensoría Penal Pública, «dotándola de plena autonomía y ampliando su capacidad para entablar contacto con personas detenidas en las primeras horas de privación de libertad» (CIDH, 2020, N.° 9; DPP, 2021; Cooperativa, 2021).

Existe consenso en el derecho internacional de los derechos humanos acerca de la obligación que tienen los Estados de asegurar el derecho a defensa desde los primeros actos del proceso. En este sentido, tanto la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos han señalado que el derecho a defensa surge desde que se ordena investigar a una persona o desde el momento en que es puesta bajo custodia. También principia este derecho cuando la autoridad ordena o lleva adelante actos que implican afectaciones de derechos, y solo culmina cuando finaliza el proceso. La jurisprudencia de la Corte IDH (2008) es clara al respecto: el derecho a defensa debe necesariamente poder ejercerse desde que se menciona a una persona como posible autor o partícipe de un hecho punible y culmina cuando finaliza el proceso, incluyendo la etapa de ejecución de la pena (§ 148).

VI.4. Modelo de defensa penal pública

La DPP tomó en cuenta la situación descrita y las recomendaciones formuladas por los organismos internacionales que visitaron el país durante el estallido social, y puso en marcha un proyecto para dar cumplimiento íntegro a estas obligaciones internacionales a las que se encuentra sujeto el Estado de Chile y que son consistentes con lo establecido en la Constitución y el propio CPP (DPP, 2021). De ahí que, luego de un trabajo al interior de la DPP, que se desarrolló durante todo el año 2020 y la primera mitad de 2021, se presentara un modelo de defensa penal pública aplicable desde las primeras horas de la detención.

En su cuenta pública del año 2021, el defensor nacional destacó este proyecto, el cual comenzó con un «plan piloto» durante la segunda mitad de ese año en cinco regiones del país: Antofagasta, Metropolitana, Libertador Bernardo O’Higgins, Maule y Los Ríos (DPP, 2022; Cooperativa, 2021). Lo que el plan perseguía era garantizar una defensa oportuna, en concordancia con los estándares del debido proceso legal. Para el logro de este objetivo, la DPP llevó a cabo un trabajo interno que, tal como se señaló, comenzó el año 2020 y contó con los siguientes hitos: a) la elaboración de un diagnóstico de la situación de las personas detenidas en unidades policiales a cargo del Programa EUROsociAL+ de la Unión Europea; b) la elaboración y publicación de un modelo de defensa en unidades policiales, también apoyado por el Programa EUROsociAL+; c) la confección de una Guía para la Implementación del Modelo de Defensa en Unidades Policiales; d) la elaboración de un Manual de Actuaciones Mínimas para la Defensa en Unidades Policiales; e) la implementación de los planes pilotos; y f) la evaluación de los planes pilotos (DPP, 2021; 2022, p. 11).

En paralelo, la DPP llevó a cabo un trabajo con Carabineros de Chile, mediante capacitaciones y reuniones con distintos personeros de la policía uniformada, a fin de implementar los proyectos piloto de defensa en unidades policiales. En este contexto, se suscribió entre la DPP y la institución policial un convenio de colaboración encaminado a facilitar la labor de ambas instituciones en esa tarea (DPP, 2021; Cooperativa, 2021).

Sobre la implementación de los planes piloto, la Defensoría Nacional llevó adelante un Plan de Coordinaciones previas entre las defensorías regionales y las unidades policiales para preparar la implementación de la defensa en unidades policiales (DPP, 2021). Esa coordinación ha sido clave para una respuesta oportuna de la defensa en el derecho que le asiste a cada persona de contar con un abogado o abogada desde los primeros momentos de su detención. Es importante tener presente que, hasta esa fecha, en Chile no existía —salvo casos excepcionales— una práctica de entrevistas entre imputado detenido y defensor o defensora en cuarteles policiales. De ahí que haya sido necesario habilitar espacios idóneos para la realización de las entrevistas y para facilitar el trabajo del defensor o la defensora en la respectiva unidad. Asimismo, este trabajo ha ido acompañado de capacitaciones a funcionarios policiales por parte de la DPP en relación con el tratamiento de las personas detenidas (Cooperativa, 2021).

En concreto, la defensa en unidades policiales busca adelantar el contacto entre la persona detenida e imputada con su abogado defensor o abogada defensora. Esto le permite a la DPP abarcar un número de personas que, hasta la fecha, eran detenidas y dejadas en libertad al paso de unas horas sin que fueran trasladadas hasta la audiencia de control de detención, lo que no les daba la posibilidad de entrevistarse con un abogado o una abogada en los términos exigidos por el derecho internacional de los derechos humanos. Además, la presencia del defensor o la defensora
en la unidad policial le permite llevar adelante y promover actuaciones en
beneficio de los derechos de las personas detenidas cuando estas requieren un tratamiento especial. Sin la actividad de un defensor o una defensora, esa gestión quedaba entregada a la voluntad de los funcionarios policiales.

El programa de defensa en unidades policiales es inédito en la región y tiene un componente que excede con mucho la prestación de defensa letrada, pues también permite que el Estado cumpla con sus obligaciones internacionales en materia de prevención de la tortura, transformando al abogado/a defensor en una verdadera salvaguarda, tal como lo dispone la Convención contra la Tortura.

VII. CONCLUSIONES

En tiempos de profunda crisis social pueden producirse movilizaciones sociales, violaciones a los derechos humanos y actos delictivos. Eso es precisamente lo que sucedió en Chile desde octubre de 2019 hasta que fuera declarado el estado de excepción constitucional de catástrofe en marzo de 2020 por la pandemia mundial. En esta investigación se ha mostrado cómo reaccionó una institución pública fundamental para el adecuado funcionamiento del Estado de derecho y la protección jurídica de la persona acusada de un delito: la DPP. Esta institución, bajo mandato legal, se encontraba obligada a prestar servicios oportunos de defensa penal a las personas que fueron detenidas o formalizadas por la comisión de delitos en el contexto del estallido social. La prestación de defensa penal estuvo plagada de dificultades. En efecto, no se trataba de una tarea fácil, pues los hechos que se desencadenaban en el país en esas semanas convulsionadas eran de incierto carácter, yendo de actos propiamente delictivos a manifestaciones políticas. Aún más, quienes diseñaron el actual sistema de justicia penal que rige en Chile no se pusieron en el escenario de que los actores principales —jueces, fiscales y defensores— tendrían que hacerse cargo de un volumen tan alto de casos de difícil manejo.

El enfrentar un cambio súbito en el volumen de casos hace aparecer la capacidad de adaptación de la DPP como un factor valioso para evaluar su desempeño. En este sentido, es importante destacar la labor de la DPP en un contexto de convulsión social desde una perspectiva más amplia. No se trata únicamente de un órgano relevante para la vigencia de los derechos humanos en el proceso penal, sino también de un órgano capaz de dar voz en el proceso penal a quienes son objeto de persecución penal. Ciertamente esta capacidad no es ilimitada, y resulta restringida por las decisiones y la capacidad de otros órganos de la justicia penal.

Si bien es cierto que el estudio no indagó en las percepciones de sus usuarios, sí puede apreciarse que la capacidad de adaptación favorece un rol más activo de la DPP en la protección de derechos. Esto es consistente tanto con datos de estudios (Morales et al., 2022)18 que constatan dificultades en la prestación de los servicios de la DPP durante el estallido como en el poco tiempo para comunicarse con los defensores. Pero esta no es una dificultad inherente a la prestación de servicios ofrecidos por la DPP, sino potenciada por el contexto de los disturbios. Es decir, la dificultad no radica en los servicios ofrecidos por la DPP sino en su calidad, la que hubiera disminuido sustancialmente de no haberse hecho los esfuerzos por adaptarse al contexto. Si bien falta mayor evidencia concluyente, la capacidad de adaptación de la DPP es un factor importante para la creación de creencias sobre la ilegitimidad de la justicia penal, lo que resulta especialmente importante en contextos en que dichas creencias aparecen como parte de las motivaciones de los disturbios (Moran & Waddington, 2016).

La revisión de los datos refleja que el número de ingresos de causas (causa-imputado) entre el 18 de octubre de 2019 y el 18 de marzo de 2020 (P3) fue mayor al número de ingresos de causas en ese mismo lapso en años anteriores (P1 y P2) y levemente inferior al año posterior (P4). De los 20 meses analizados en este estudio, el mes que va del 18 de octubre al 17 de noviembre de 2019 es por lejos aquel en el que hay más delitos asociados a causa-imputado. Ese mes se registraron 40 501 delitos, mientras que en promedio, en esos 20 meses, dicha cifra fue de 31 040 delitos, por lo que el contraste es evidente. Ello se tradujo en un importante incremento en la carga de trabajo de la DPP, especialmente en el último trimestre de 2019.

Los dos delitos de mayor ocurrencia entre todos los delitos del estallido social fueron el robo en lugar no habitado y los desórdenes públicos. A continuación, aunque con frecuencias mucho menores, habría que mencionar a los delitos de desórdenes en espectáculos públicos, alteración del orden público, y atentados y amenazas contra la autoridad. Dado que algunas de las conductas en que incurría la población durante el estallido social no se encontraban tipificadas, y con la finalidad de restablecer el orden público, el 30 de enero de 2020 fue publicada la Ley N.° 21.208, que vino a modificar el Código Penal al crear los delitos de: interrumpir la circulación de personas y/o vehículos, con violencia, intimidación u obstáculos; lanzar en la vía pública, a personas o vehículos, instrumentos, utensilios u objetos que pudieran causar muerte o lesiones; robo con ocasión de calamidad o alteración al orden público; y saqueo. Estos ajustes legales fueron contemplados a la hora de efectuar los análisis de los datos y figuran como las instancias más plausibles de los delitos de estallido social, tal como se ha conceptualizado en este trabajo.

Respecto de la prisión preventiva, en términos generales, no se aprecian grandes diferencias entre los cuatro periodos de tiempo comparados de 2017 a 2021 (P1, P2, P3 y P4). Pero si la comparación se circunscribe únicamente a los delitos que hemos identificado como los más recurrentes del estallido social, en esos casos sí se observan diferencias considerables, viéndose aumentadas las prisiones preventivas en algunos de los meses del estallido, en comparación con los otros meses analizados. Es interesante constatar que, en contrapartida, también es mayor la aplicación de salidas alternativas en los delitos del estallido social, en comparación con lo acontecido respecto de los mismos delitos, pero en los otros años examinados. Sí es importante tener en cuenta que la aplicación de penas privativas de libertad fue bastante mayor en los delitos del estallido social respecto de los otros periodos.

Para cumplir con su cometido legal y defender a detenidos y formalizados en el sistema penal, la DPP adoptó las siguientes medidas: a) aquellos funcionarios de la DPP que habitualmente no representan a detenidos, por desempeñarse en tareas de estudio y análisis, tuvieron que involucrarse en tareas propiamente de defensa penal; b) reorganización de los sistemas de turno diario de audiencias de control de detención, aumentando el número de horas de atención; c) traslado de los defensores institucionales y licitados a las unidades policiales en las que se encontraban las personas detenidas por los delitos del estallido social para apoyarlas lo más temprano posible en sus defensas, pero también para prevenir la comisión de abusos por parte de funcionarios de Carabineros; y d) diseño de un nuevo modelo de defensa penal pública más eficaz y expedito, cuya puesta en marcha mediante planes piloto se ha caracterizado por su interinstitucionalidad. Este tipo de medidas debieran ser discutidas al interior del sector justicia con la finalidad de reforzarlas normativa e institucionalmente, pero también para perfeccionar los sistemas de coordinación que se requieren para enfrentar de mejor manera fenómenos cada vez más complejos de criminalidad.

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Ley N.° 21.208, que modifica el Código Penal para tipificar acciones que atenten contra la libertad de circulación de las personas en la vía pública a través de medios violentos e intimidatorios, y fija las penas aplicables al saqueo en las circunstancias que indica (Ministerio del Interior y Seguridad Pública [Chile], 30 de enero de 2020).

Ley N.° 21.542, que modifica la carta fundamental con el objeto de permitir la protección de infraestructura crítica por parte de las fuerzas armadas, en caso de peligro grave o inminente (Ministerio del Interior y Seguridad Pública [Chile], 3 de febrero de 2023).

Oficio N.° 15 de la Defensoría Penal Pública, de 10 de enero de 2022, que da respuesta a la solicitud por Ley de Transparencia, folio AK005T0000899.

Oficio N.° 138 de la Defensoría Penal Pública, de 17 de marzo de 2022, que da respuesta a la solicitud por Ley de Transparencia, folio AK005T0000915.

Propuesta de Constitución Política de la República de Chile, elaborada por la Convención Constitucional, 4 de julio de 2022. https://www.chileconvencion.cl/wp-content/uploads/2022/07/Texto-Definitivo-CPR-2022-Tapas.pdf

Resolución Exenta N.° 286, que crea la Secretaría Ejecutiva de la Mesa de Reparación Integral para Víctimas de Violaciones a los Derechos Humanos durante el Estallido Social (Subsecretaría de Derechos Humanos [Chile], 6 de octubre de 2022).

Recibido: 17/11/2022
Aprobado: 24/03/2023

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