En contra de la ratificación judicial: el caso peruano
Against Judicial Performance Revalidation: The Peruvian Case
Rocío Villanueva*
Pontificia Universidad Católica del Perú (Perú)
Resumen: Este artículo plantea que la ratificación judicial sea eliminada de la Constitución peruana porque viola el principio de independencia judicial y el derecho de las personas a ser juzgadas desde el derecho. La autora sostiene que es una institución problemática e irrazonable. En el artículo se revisa la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, pues a lo largo de más de veinte años ha ido variando en cuanto a la naturaleza jurídica de la ratificación judicial, a los derechos de los magistrados sometidos al procedimiento de ratificación y a las consecuencias jurídicas en la carrera judicial de la decisión de no ratificación. El artículo también contiene una revisión de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre la independencia judicial, poniendo especial énfasis en que tal principio trata de controlar los motivos por los que los jueces resuelven los casos. Asimismo, presenta el procedimiento de ratificación, especialmente en lo relativo a los aspectos que se evalúan, a la documentación que se solicita a los jueces y a algunos de los criterios que se utilizan en la evaluación. También contiene cifras sobre la ratificación en el periodo 2001-2021 y analiza si cumple sus fines constitucionales o si, por el contrario, es irrazonable y contribuye a que los jueces resuelvan por los motivos incorrectos.
Palabras clave: Ratificación judicial, independencia judicial, razones justificativas, razones explicativas, razonabilidad
Abstract: This article proposes that judicial performance revalidation be eliminated from the Peruvian Constitution because it violates the principle of judicial independence and an individual’s right to be judged according to the law. The author sustains that it is a problematic and unreasonable institution. In the article, the jurisprudence of the Constitutional Tribunal is reviewed, since over the course of more than twenty years it has varied with respect to the legal nature of the judicial performance revalidation process, the rights of magistrates subjected to that process and the legal consequences in the judicial career of the decision against judicial performance revalidation. The article also contains a review of the jurisprudence of the Inter-American Court of Human Rights on judicial independence, emphasizing that the principle tries to control the reasons based on which judges decide cases. Additionally, it presents the judicial performance revalidation procedure, especially in relation to the aspects being evaluated, to the documentation asked of judges and to some of the criteria used in the evaluation. It also contains judicial revalidation figures for the 2001-2021 period and analyzes whether judicial performance revalidation fulfills its constitutional purposes or, on the contrary, is unreasonable and contributes to judges making decisions for the wrong reasons.
Keywords: Judicial ratification, independence of the judiciary, justifying reasons, explanatory reasons, reasonability
CONTENIDO: I. INTRODUCCIÓN.- II. INDEPENDENCIA JUDICIAL, RAZONES EXPLICATIVAS Y RAZONES JUSTIFICATIVAS.- III. LA REGLAMENTACIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE RATIFICACIÓN JUDICIAL EN LOS PRIMEROS AÑOS.- IV. NATURALEZA JURÍDICA Y GARANTÍAS DEL PROCEDIMIENTO DE RATIFICACIÓN JUDICIAL EN LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONS-TITUCIONAL.- IV.1. LA PRIMERA ETAPA: LA RATIFICACIÓN JUDICIAL COMO VOTO DE CONFIANZA QUE NO EQUIVALE A UNA SANCIÓN (2003-2004).- IV.2. SEGUNDA ETAPA: LA RATIFICACIÓN JUDICIAL COMO EVALUACIÓN INTEGRAL DEL DESEMPEÑO (2005-2010).- IV.3. TERCERA ETAPA: NUEVAMENTE, LA RATIFICACIÓN JUDICIAL COMO VOTO DE CONFIANZA QUE NO EQUIVALE A UNA SANCIÓN (2019 EN ADELANTE).- V. LA RATIFICACIÓN JUDICIAL COMO PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO Y EL DERECHO A LA PERMANENCIA EN EL CARGO SEGÚN LA CORTE IDH.- VI. LA EVALUACIÓN DE LA CONDUCTA E IDONEIDAD DE LOS JUECES EN EL VIGENTE PROCEDIMIENTO DE RATIFICACIÓN: QUÉ SE EVALÚA Y CON QUÉ CRITERIOS.- VII. RAZONABILIDAD, FINES DE LA RATIFICACIÓN JUDICIAL Y MÓVILES PARA LA TOMA DE DECISIONES JUDICIALES.- VII.1. FINES CONSTITUCIONALES.- VII.1.1. JUECES EFICIENTES.- VIII.1.2. JUECES MORALMENTE SOLVENTES, CORRUPCIÓN Y CONFIANZA EN EL PODER JUDICIAL.- VII.2. DECISIONES JUDICIALES Y RAZONES EXPLICATIVAS.- VIII. CIFRAS SOBRE RATIFICACIÓN Y CONDICIÓN DE LOS JUECES.- IX. A MANERA DE CONCLUSIÓN.
I. INTRODUCCIÓN
La ratificación, a grandes rasgos, es una evaluación sobre la conducta e idoneidad para el cargo que se realiza a jueces y fiscales titulares de todos los niveles cada siete años y que puede traer como consecuencia su separación del Poder Judicial y del Ministerio Público. Fue incorporada en el artículo 154, inciso 2 de la vigente Constitución de 1993, aunque también lo fue en las constituciones peruanas de 1920 (art. 152) y 1933 (art. 224). La Constitución de 1979 dispuso una ratificación excepcional (decimotercera disposición general y transitoria), pero eliminó la ratificación como mecanismo de control periódico. Sin embargo, es una institución muy problemática cuya aplicación, en el marco de la Constitución de 1993, ha dado lugar a quejas ante la Defensoría del Pueblo, a un conjunto de procesos constitucionales, así como a peticiones ante el sistema interamericano de derechos humanos.
A lo largo de más de veinte años, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha ido variando en cuanto a la naturaleza jurídica de la ratificación, a los derechos de los magistrados sometidos al procedimiento de ratificación, y a las consecuencias jurídicas en la carrera judicial o fiscal de la decisión de no ratificación. Dos cuestiones en las que se ha mantenido constante el Tribunal Constitucional es en sostener que la ratificación contribuye a la independencia judicial, así como en lo relativo a los fines constitucionales que esta cumple. Por otro lado, en 2021 la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, Corte IDH) expidió una sentencia sobre la materia que ha sido incumplida por el Estado peruano (Caso Cuya Lavy y otros c. Perú).
Este artículo presenta una revisión de las sentencias del Tribunal Constitucional pues el recorrido por esa vasta jurisprudencia evidencia de forma muy clara cuán problemática —y hasta traumática— ha sido esa institución en el país, pues ha sometido a jueces y fiscales a una serie de cambios que, como se ha dicho, incluyen las consecuencias jurídicas de la no ratificación. Por su parte, la Corte IDH, lejos de cuestionar la citada institución, ha tratado de conciliarla con el derecho de los jueces a la permanencia en el cargo y, de esta forma, con la independencia judicial.
No obstante, en mi opinión, la ratificación judicial no es solo una institución problemática, sino violatoria de la independencia judicial y del derecho de las personas a ser juzgadas desde el derecho, razón por la cual debería ser eliminada de la Constitución. La posición de la Corte IDH me ha llevado a revisar su propia jurisprudencia sobre la independencia judicial, pues a través de ella ha desarrollado el contenido de ese principio y ha resaltado, entre otras cosas, la atención que se debe prestar a los motivos o propósitos que llevan a los jueces a decidir. Por ello, también me ocupo de la distinción entre razones explicativas y justificativas, que es importante para entender el principio de independencia judicial y justificar que la ratificación lo vulnera.
En este artículo también defiendo que tanto la institución de la ratificación como el respectivo procedimiento son irrazonables. Por ello, analizo el cumplimiento de los fines constitucionales de la ratificación y me refiero a varios aspectos del procedimiento. Asimismo, incluyo las cifras de la ratificación entre 2001 y 2021, periodo que corresponde a todos los procedimientos culminados en el marco de la vigente Constitución de 1993.
Como he señalado, jueces y fiscales están sometidos a ratificación por mandato de la Constitución. Para no entrar en las distinciones entre la función judicial y la fiscal, me referiré exclusivamente a la ratificación judicial; sin embargo, la mayor parte de las ideas que se exponen son aplicables a ambos supuestos. Finalmente, si bien las constituciones de Brasil o Paraguay incorporan alguna forma de ratificación o confirmación judicial, este artículo se limita al caso peruano.
II. INDEPENDENCIA JUDICIAL, RAZONES EXPLICA-TIVAS Y RAZONES JUSTIFICATIVAS
La independencia judicial está garantizada en el artículo 139, inciso 2 de la Constitución y en el artículo 8, numeral 1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. La Corte IDH ha señalado que ese principio protege al Poder Judicial y a los jueces frente a restricciones indebidas en el ejercicio de su función, las cuales pueden provenir de parte de órganos ajenos a dicho poder o de los propios jueces que ejercen funciones de revisión o apelación (Caso Apitz Barbera y otros —Corte Primera en lo Contencioso Administrativo— c. Venezuela, 2008, § 55; Caso Aguinaga Aillón c. Ecuador, 2023, § 62). De ahí que se distinga entre independencia externa e interna (Andrés Ibáñez, 2023, p. 578; Romboli, 2005, pp. 197-198; Senese, 1996b, p. 55).
El principio de independencia tiene como objetivo que los jueces resuelvan las controversias de conformidad con el orden jurídico (Caso Aguinaga Aillón c. Ecuador, 2023, § 68; Senese, 1996a, p. 76). Garantiza que los jueces tomen decisiones libres de alicientes, de influencias externas y del temor a represalias (Caso Reverón Trujillo c. Venezuela, 2009, §§ 70 y 80)1, así como de presiones que puedan provenir de quienes tienen la facultad de decidir sobre las destituciones o ascensos (§ 117). Por su parte, los Principios básicos relativos a la independencia de la judicatura de la Organización de las Naciones Unidas (1985) establecen que la actuación de los jueces debe estar libre de todo tipo de interferencia de cualquier sector y por cualquier motivo (principio 2). La independencia judicial no solo asegura que las decisiones no sean fruto de presiones indebidas, sino la aceptación de la solución del caso por parte de los destinatarios y de la opinión pública (Romboli, 2017, p. 230). En esa misma línea, según el Consejo Europeo de Jueces (2001), no solo las partes de un litigio deben confiar en el sistema judicial, sino la sociedad en su conjunto (§ 10).
La independencia supone que los jueces cuenten con un adecuado sistema de nombramiento y con una duración establecida en el cargo (Caso del Tribunal Constitucional c. Perú, 2001, § 75). Es esencial a la función judicial (Caso de la Corte Suprema de Justicia —Quintana Coello y otros— c. Ecuador, 2013, § 144) y una condición indispensable de la democracia (Caso Cajahuanca Vásquez c. Perú, 2023, § 95). Tiene que ser protegida en su faceta institucional —es decir, en relación con el Poder Judicial como sistema—, así como en su faceta individual, que atañe a la persona del juez en específico (Caso Apitz Barbera y otros —Corte Primera en lo Contencioso Administrativo— c. Venezuela, 2008, § 55).
De acuerdo con Aguiló (2009), una correcta interpretación del principio de independencia parte de la imputación de un deber a los jueces, que consiste en decidir los casos aplicando el derecho y por las razones que este suministra. Añade que en el ideal de un juez independiente la explicación y la justificación de la conducta coinciden; es decir, el juez no tiene más motivos para decidir que el cumplimiento del deber, pues «el cumplimiento del deber es tanto la explicación como la justificación de las decisiones que toma» (pp. 29 y 42). El correlato del deber de independencia es el derecho de los ciudadanos a ser juzgados desde el derecho y solo desde el derecho (p. 30). La independencia judicial, a su vez, es indispensable para la eficacia de los derechos de las personas (Burbank, 2008, p. 17; Simoncini et al., 2024, p. 2). Aguiló (2009) recuerda que el deber de independencia también protege la credibilidad de las decisiones judiciales y de las razones jurídicas (p. 30).
Como se sabe, las razones explicativas se identifican con las causas o motivos que llevan a alguien a realizar una acción o a tomar una decisión, son de tipo subjetivo y están vinculadas, principalmente, a creencias y deseos que actúan como antecedentes causales de una acción o decisión (De Páramo, 1988, p. 97). En cambio, las razones justificativas —u objetivas— sirven para valorar una acción o decisión, para determinar si fue buena o mala (correcta o incorrecta) desde el punto de vista jurídico o moral (Atienza, 2014, p. 278; Nino, 1985, p. 126).
Cuando Aguiló (2009) se refiere a que los jueces deben decidir por las razones que el derecho suministra, alude a un determinado tipo de razón explicativa que no solo contribuye a la credibilidad de las decisiones judiciales, sino que evita que «las argumentaciones que tratan de justificarlas sean vistas como meras racionalizaciones» (pp. 31-32 y 36). Por eso, sostiene que el juez debe decidir por los motivos correctos (p. 32) y que el deber de independencia trata de controlar los móviles (o motivos) por los que el juez decide (p. 30). Aguiló señala que el que un juez tome una decisión por los motivos correctos significa que lo hace movido o motivado por el deber, porque no tiene más motivos para decidir que el cumplimiento de aquel (pp. 29 y 32). En el modelo de juez ideal, este no solo debe tomar decisiones fundadas en el derecho (justificadas), sino hacerlo por los motivos correctos (razón explicativa).
La Corte IDH también ha sostenido que «el juez tiene el deber de ser independiente, deber que cumple cuando juzga únicamente conforme a —y movido por— el Derecho» (Caso Reverón Trujillo c. Venezuela, 2009, § 146)2. En esa medida, ha resaltado la relevancia de los motivos o propósitos por los que actúan los jueces, pues podrían llegar a demostrar que sus acciones fueron arbitrarias (Caso Aguinaga Aillón c. Ecuador, 2023, § 83)3.
Lo que quisiera plantear, a partir de la definición de independencia judicial de Aguiló y de lo sostenido por la Corte IDH, es que la distinción entre razones explicativas y justificativas, entre explicar y justificar una decisión, es muy relevante en la medida en que la ratificación puede traer como consecuencia que las decisiones de los jueces no se tomen desde el derecho (movidos por el deber), sino pensando en que sean valoradas positivamente en la ratificación judicial. Y aunque, en la práctica, no sea posible evitar toda posible influencia en la actividad judicial, la independencia judicial sí debe impedir ciertas fuentes de influencia (Pérez Ragone & Vitorelli, 2023, p. 157). Sobre este tema volveré más adelante.
Sin embargo, los cuestionamientos a la ratificación judicial no tienen solo que ver con los motivos incorrectos que llevarían a un juez a tomar decisiones, sino también con los cambios que se han producido en el procedimiento y en sus consecuencias a lo largo de más de veinte años. Para entender tales cambios es preciso no solo hacer una revisión de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, sino una breve referencia a las primeras reglas que regularon el procedimiento de ratificación.
III. LA REGLAMENTACIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE RA-TIFICACIÓN JUDICIAL EN LOS PRIMEROS AÑOS
El artículo 154, inciso 2 de la Constitución de 1993 estableció como una de las funciones del Consejo Nacional de la Magistratura la de ratificar a jueces y fiscales de todos los niveles cada siete años. Además, añadió que los no ratificados no podían reingresar al Poder Judicial ni al Ministerio Público y que el procedimiento de ratificación era independiente de las medidas disciplinarias4.
En 1994 se aprobó la Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Magistratura (en adelante, CNM), cuyo artículo 30 estableció que la ratificación de jueces y fiscales evaluaba «la conducta e idoneidad en el desempeño del cargo, considerando la producción jurisdiccional, méritos, informes de los Colegios y Asociaciones de Abogados, antecedentes que han acumulado sobre su conducta, debiendo conceder una entrevista personal en cada caso».
Los dos primeros Reglamentos del Proceso de Evaluación y Ratificación de Jueces del Poder Judicial y Fiscales del Ministerio Público fueron aprobados en los años 2000 y 2002, respectivamente. De acuerdo con lo establecido en la primera disposición final y transitoria de la Ley que modifica la Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Magistratura y complementa el proceso de ratificación de magistrados, los primeros procedimientos se iniciaron a partir de enero del año 2001.
El artículo 2 de los reglamentos estableció que jueces y fiscales debían remitir al CNM su curriculum vitae actualizado y documentado, copia de las declaraciones anuales de bienes y rentas, así como una declaración jurada a través de la cual debían informar sobre lo siguiente: a) si habían sido sancionados o procesados por responsabilidad penal, civil o disciplinaria, precisando —de ser el caso— la sanción aplicada, el motivo y la autoridad que la había aplicado; b) la fecha de ingreso a clubes sociales y deportivos; c) si tenían parentesco hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo por afinidad o por razón de matrimonio con trabajadores o funcionarios que laboraran en el Poder Judicial y el Ministerio Público, así como en otros organismos del ámbito de su influencia; y d) si poseían aptitud física y mental.
Por su parte, el artículo 3 de los mencionados reglamentos estableció que la Comisión Permanente de Evaluación y Ratificación, conformada por tres miembros del CNM designados por el Pleno del Consejo, recabaría de la Corte Suprema y de la Fiscalía de la Nación informes sobre cada uno de los evaluados en relación a los siguientes puntos: a) la concurrencia y puntualidad al centro de trabajo; b) el número de licencias concedidas, con indicación del motivo y de su duración, así como de las inasistencias sin aviso o inmotivadas; c) las ausencias del lugar donde se ejercía el cargo; d) la producción jurisdiccional, con estadística que indicara el porcentaje de resoluciones revocadas o confirmadas por las instancias superiores; d) la relación de jueces y fiscales que tenían a su cargo procesos penales con plazo vencido, el número de estos, así como la indicación del tiempo; y e) la relación de jueces y fiscales que tuvieran en su despacho causas pendientes de resolver, con indicación del tiempo desde el momento en que se hallaban expeditas.
La citada comisión estaba facultada para pedir información adicional a cualquier institución pública o privada, así como a los colegios o asociaciones de abogados (art. 5). El evaluado era oído en una entrevista personal en la que podía presentar pruebas sobre sus logros personales, académicos y funcionales (art. 8). Si existían cargos vinculados a inconducta funcional, falta de idoneidad en el cargo o aparente desbalance entre ingresos y bienes, el Pleno del Consejo podía disponer una entrevista especial con el evaluado (art. 7). Para la ratificación se requería el voto de la mayoría simple de los consejeros asistentes (art. 15). Contra el resultado de la votación no cabía recurso alguno (art. 17), pues el artículo 142 de la Constitución establece expresamente que no cabe ningún recurso contra las resoluciones del CNM en materia de ratificación.
El artículo 43 del Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Magistratura prohibía dar información a los particulares y a las autoridades sobre el procedimiento de ratificación, prohibición que alcanzaba a los jueces no ratificados, quienes no podían, por ejemplo, acceder a la copia del acta de la entrevista personal o de la que contenía la votación de no ratificación.
La aplicación de estos dos primeros reglamentos del procedimiento de ratificación dio lugar a un conjunto de quejas ante la Defensoría del Pueblo y de demandas de amparo de los jueces y fiscales no ratificados por violación de sus derechos constitucionales, como se explicará a continuación5.
IV. NATURALEZA JURÍDICA Y GARANTÍAS DEL PROCE-DIMIENTO DE RATIFICACIÓN JUDICIAL EN LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
La jurisprudencia más numerosa en torno a la ratificación judicial se originó por las demandas de amparo presentadas por los magistrados no ratificados, aunque aquella también incluye sentencias expedidas a propósito de demandas de inconstitucionalidad y habeas data.
A fin de explicar los cambios producidos por la jurisprudencia constitucional en materia de ratificación, la he dividido en tres etapas. La primera corresponde a las demandas presentadas por la aplicación de los dos primeros reglamentos de ratificación judicial, a los que antes aludí; mientras que la segunda corresponde a la aprobación de un nuevo Reglamento de Evaluación y Ratificación de Jueces y Fiscales (2005) y a los cambios en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en cuanto a la protección de los derechos de los magistrados sometidos a ratificación. La tercera etapa corresponde a demandas de amparo presentadas por jueces y fiscales no ratificados entre los años 2010 y 2017, así como a una demanda de inconstitucionalidad presentada contra la Ley de Reforma Constitucional sobre la Conformación y Funciones de la Junta Nacional de Justicia (2019). De otro lado, en esta tercera etapa se aprueba el vigente Reglamento de Procedimiento de Evaluación Integral y Ratificación de Jueces y Juezas del Poder Judicial y Fiscales del Ministerio Público (2023).
IV.1. La primera etapa: la ratificación judicial como voto de confianza que no equivale a una sanción (2003-2004)
En esta primera etapa, el Tribunal Constitucional desconoció los derechos constitucionales de los jueces sometidos a ratificación6. Las demandas de amparo presentadas por magistrados no ratificados contra el CNM cuestionaron que el procedimiento de ratificación vulnerara el derecho constitucional a la permanencia en el cargo, la debida motivación y la imparcialidad. Asimismo, algunos de los magistrados que presentaron quejas ante la Defensoría del Pueblo afirmaron que, en las entrevistas personales llevadas a cabo en el procedimiento de ratificación, se les preguntaba sobre sus relaciones afectivas y se indagaba sobre los motivos de su soltería, separación o por sus compañías ocasionales, sin que hubiera una relación clara con la suficiencia profesional o la idoneidad en la función. Añadieron que el CNM les había negado el acceso a la documentación que servía de base a la decisión de no ratificación y a las videograbaciones de las entrevistas personales (Defensoría del Pueblo, 2002).
Desde las primeras sentencias que expidió, el Tribunal Constitucional señaló que la ratificación judicial no era un procedimiento sancionador, aunque pudiera culminar en la separación del magistrado (2003a, fundamento 14; 2003c, fundamento 5). Más bien, sostuvo que era un procedimiento interno, en la medida en que no participaba ningún administrado ni era un acto que le ocasionara directamente un perjuicio en la esfera subjetiva (2003a, fundamento 16; 2003d, fundamento 10).
Dado que el Tribunal Constitucional consideraba que la no ratificación no era una sanción derivada de una «conducta disvaliosa» para el ordenamiento jurídico (actos u omisiones antijurídicas), no tenía que sustentarse en pruebas que incriminaran a su autor ni respetar todas las garantías (2003a, fundamentos 13-14). Así, la decisión se adoptaba en función de una convicción de conciencia por parte de los integrantes del CNM a partir de un conjunto de indicios (2003a, fundamentos 14 y 17).
Al mismo tiempo que el Tribunal Constitucional afirmaba que la decisión de no ratificación no obedecía a ninguna conducta considerada «disvaliosa», sostenía que tal decisión constaba de un voto de no confianza, una muestra de desconfianza sobre la forma en la que el juez había ejercido el cargo durante los siete años (2003d, fundamento 7; 2003e, fundamento 17). El voto de no confianza era una expresión de la apreciación personal de conciencia que se objetivaba en los votos desfavorables que emitían los consejeros con reserva. El voto era secreto y sin deliberación (2003a, fundamento 17). En consecuencia, el magistrado no ratificado no era alguien a quien se había sancionado, sino a quien se le había retirado la confianza.
Por otro lado, el Tribunal Constitucional sostuvo que, en el proceso de ratificación, el respeto al debido proceso requería únicamente la realización de una audiencia con el juez o fiscal y no exigía una pluralidad de instancias (2003b, fundamento 19)7. Como el artículo 154, inciso 2 de la Constitución no hacía ninguna mención expresa a la exigencia de motivación, el Tribunal Constitucional sostuvo que se había constitucionalizado la no motivación de la decisión de no ratificación (2003a, fundamento 20; 2003e, fundamento 14). Tal decisión, a diferencia de la destitución por falta disciplinaria, no requería ser motivada (2003b, fundamento 22); por lo tanto, su validez no dependía de la motivación, sino de que hubiera sido adoptada por el órgano competente: el CNM (2003c, fundamento 3; 2004b, fundamento 3). En cuanto al derecho a la defensa, el Tribunal Constitucional afirmó que tampoco debía exigirse pues la ratificación no era un procedimiento sancionatorio (2003b, fundamento 16; 2003d, fundamento 8).
Es importante mencionar que, desde esta primera etapa, el Tribunal Constitucional afirmó que el derecho a la permanencia en el cargo, regulado en el artículo 146, inciso 2 de la Constitución, tenía dos límites: uno de carácter interno y otro externo. El primero de ellos se traducía en el derecho a permanecer en el cargo mientras el juez observara conducta e idoneidad propias de su función; y el segundo era de carácter temporal porque tal derecho estaba prefijado en el tiempo por siete años, culminados los cuales la permanencia en el cargo estaba sujeta a la condición de que el magistrado fuera ratificado por el CNM. Según el Tribunal Constitucional, vencidos los siete años, el derecho se relativizaba (2003a, fundamentos 10-11; 2003b, fundamentos 10-11; 2003d, fundamentos 4-5).
Asimismo, hay que mencionar que el Tribunal Constitucional, contra el texto expreso de la Constitución (art. 154, inc. 2), señaló que los magistrados no ratificados sí podían volver a postular o reingresar al Poder Judicial y al Ministerio Público, pues era absurdo que alguien a quien se le retiraba la confianza con una decisión que no era motivada no pudiera volver; mientras que la persona sancionada sí podía hacerlo, ya que en este último caso la Constitución no incluía ningún impedimento (2003d, fundamento 18; 2003e, fundamento 18). Los no ratificados estaban impedidos de volver solo si la resolución así lo establecía y estaba suficientemente motivada (2003b, fundamento 26)8.
Del mismo modo, contra el texto expreso del artículo 142 de la Constitución, el Tribunal Constitucional afirmó que las decisiones del CNM sí eran materia de control, pues aquel evitaba el ejercicio antijurídico de sus competencias, violando valores y principios constitucionales (2003a, fundamento 6; 2003b, fundamento 7; 2004b, fundamento 1, lit. b).
Durante esta primera etapa, la Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de Justicia (Ceriajus, 2004), creada por ley, recomendó la eliminación de la ratificación, pues se había convertido en el ejercicio del poder discrecional absoluto. En efecto, al no exigirse que las decisiones de no ratificación estuvieran motivadas y al desconocerse ciertos derechos básicos, se abrió la puerta a la subjetividad en tales decisiones.
IV.2. Segunda etapa: la ratificación judicial como eva-luación integral del desempeño (2005-2010)
La jurisprudencia del Tribunal Constitucional se modificó sustancialmente a partir de una sentencia dictada el 12 de agosto de 2005 (2005a), al protegerse los derechos de los magistrados sometidos a ratificación. Los cambios introducidos por la mencionada sentencia fueron considerados como precedentes vinculantes para los procedimientos de ratificación judicial que se llevaran a cabo con posterioridad a esa sentencia (fundamento 8)9. En 2005, también se aprobó un tercer Reglamento de Evaluación y Ratificación de Jueces y Fiscales, que estableció la obligación de motivar las decisiones de ratificación y no ratificación (art. 33), así como los criterios de la evaluación (art. 20).
En esta segunda etapa, el Tribunal Constitucional abandonó la idea de que la ratificación era un voto de confianza que se relacionaba a la forma en que se había ejercido el cargo y reconoció que la ratificación evaluaba el rendimiento jurisdiccional, la capacitación y la conducta funcional del magistrado (2005a, fundamento 9), así como la calidad de las resoluciones y de las publicaciones de este (fundamento 20). Sostuvo que se trataba de una evaluación integral del desempeño (2010, fundamento 58), cuya medición fundamental debía centrarse en la producción jurisdiccional y en la calidad de los argumentos de las sentencias (fundamento 60). La ratificación era un procedimiento administrativo sui generis, no sancionador, que evaluaba el desempeño del magistrado al cabo de siete años y que se refería a la conducta e idoneidad para el cargo (2006, fundamento 14). La no ratificación debía darse siempre que hubiera causa justa (2005a, fundamento 12).
En esta segunda etapa, como se ha afirmado, el Tribunal Constitucional admitió que la ratificación debía contar con las garantías de la tutela procesal efectiva, como el derecho a la motivación de las resoluciones (2005a, fundamentos 19, 37 y ss.), la pluralidad de instancias (fundamento 46), contar con un evaluador independiente e imparcial (fundamentos 31 y ss.), así como permitir que los magistrados sometidos a ratificación pudieran acceder a la información del procedimiento (fundamento 30).
El Tribunal Constitucional insistió en que la inamovilidad en el cargo no era absoluta debido a la necesidad de «contar con una magistratura responsable, honesta, calificada y con una clara y contrastable vocación a favor de los valores de un estado constitucional» (2005a, fundamento 14; 2007, fundamento 4). Por ello, reiteró que el derecho a la permanencia en el cargo estaba garantizado solo por siete años (2007, fundamento 4)10, pero estableció como precedente vinculante que los no ratificados no estaban impedidos de regresar a la carrera judicial o fiscal (2006, fundamento 25, lit. b)11.
También es importante mencionar que el Tribunal Constitucional sostuvo que la evaluación a la que se sometía el juez no violaba la independencia; más bien, la ratificación era un medio a través del cual se pretendía la realización de tal principio (2005b, fundamento 49). Lo que afectaba la independencia —y la inamovilidad en el cargo— no era la posibilidad de que los jueces pudieran ser separados, sino que la decisión del CNM no fuera motivada; es decir, que no se supieran las razones de aquella (2005a, fundamento 14).
En el año 2009, el Tribunal Constitucional dejó sin efecto el precedente vinculante establecido en una sentencia (2005a), en relación a los procedimientos de ratificación llevados a cabo antes de su expedición, señalando que todas las decisiones de ratificación tenían que ser motivadas sin importar el tiempo en el que hubieran sido dictadas, criterio que obligatoriamente tenían que considerar los jueces para resolver las demandas sobre la materia (2009, punto resolutivo 3).
Algo que me parece importante resaltar de esta segunda etapa es que el Tribunal Constitucional cuestionó que el CNM tercerizara los procesos de evaluación de los magistrados sometidos a ratificación, cuando es «una función que le correspondería con exclusividad a sus miembros, con la colaboración de los funcionarios de la institución; es como si un juez contratara consultores externos para que colaboren con él en la elaboración de sentencias» (2010, § 65). El artículo 20 del mencionado tercer reglamento de evaluación y ratificación había establecido que, para la evaluación y calificación de los méritos y documentación de los magistrados, el CNM podía asesorarse con profesores principales de las universidades que tuvieran facultades de derecho de treinta años de antigüedad o más12.
Asimismo, el Tribunal Constitucional llamó la atención sobre el problema de la calificación de los currículos señalando, por ejemplo, que no todos los estudios de posgrado eran equivalentes, pues en el país había universidades de muy distinto nivel académico; que había que tener cuidado con la calificación de las publicaciones; y que lo central de la evaluación debía ser la medición de la producción jurisdiccional (2010, § 60).
Finalmente, en esta segunda etapa, el Tribunal Constitucional señaló de forma muy clara cuáles eran las finalidades constitucionales de la ratificación judicial, tema sobre el que volveré más adelante.
Cabe subrayar que los cambios jurisprudenciales ocurridos en este periodo en favor de la protección de los derechos de jueces y fiscales sometidos a ratificación contribuyeron a la disminución del número de magistrados no ratificados y, en consecuencia, al de demandas de amparo. Esto explica que considere que la tercera etapa de la jurisprudencia constitucional se inicia después de la reforma constitucional del año 2019.
IV.3. Tercera etapa: nuevamente, la ratificación judicial como voto de confianza que no equivale a una sanción (2019 en adelante)
En esta tercera etapa, el Tribunal Constitucional resolvió procesos de amparo iniciados por algunos de los jueces y fiscales no ratificados en los años 2010, 2013 y 2017, quienes demandaron al CNM aduciendo que las respectivas decisiones de no ratificación estaban indebidamente motivadas. El Tribunal Constitucional las declaró infundadas (2019, 2020, 2022), recordando que la ratificación judicial cumplía los fines establecidos en la sentencia del año 2005 (2019, fundamento 14).
Por otro lado, en el año 2021 el Tribunal Constitucional expidió una sentencia especialmente importante que confirmó la constitucionalidad de Ley de Reforma Constitucional sobre la Conformación y Funciones de la Junta Nacional de Justicia. Mediante esa reforma constitucional, dada en 2019, el CNM fue reemplazado por la citada junta (en adelante, JNJ). La reforma fue gatillada por el destape de hechos de corrupción judicial en el año 2018, que involucraron a jueces y fiscales supremos, así como a integrantes del CNM; y que incluían algún caso de intercambio de favores en la ratificación judicial13.
Como resultado de esa reforma constitucional, a la JNJ se le encargó la ratificación «mediante voto público y motivado» de jueces y fiscales cada siete años, y se le añadió una nueva función: la evaluación parcial del desempeño de jueces y fiscales, que debe realizarse conjuntamente con la Academia de la Magistratura, cada tres años y seis meses (Constitución Política del Perú, 1993, art. 154, inc. 2). En consecuencia, en la actualidad los jueces y fiscales peruanos tienen que someterse a una evaluación parcial del desempeño y a la ratificación, pero solo la segunda puede traer como consecuencia la separación del cargo. De otro lado, la reforma constitucional reiteró la prohibición de reingresar al Poder Judicial o al Ministerio Público para los no ratificados e incluyó a los magistrados destituidos en esa prohibición.
La mencionada ley de reforma constitucional fue materia de una demanda de inconstitucionalidad, entre otras razones por la violación de los principios de independencia judicial y de inamovilidad de los jueces (Ilustre Colegio de Abogados de Sullana, 2020). La demanda señaló que se violaban tales principios al imponer el Poder Legislativo un sistema de vigilancia permanente a jueces y fiscales, tanto a través de la ratificación como de la evaluación parcial del desempeño14. La demanda también cuestionó la constitucionalidad de los artículos 36 al 40 de la Ley Orgánica de la JNJ, que regulan la ratificación judicial y la evaluación parcial del desempeño.
La demanda de inconstitucionalidad contra la Ley de Reforma Constitucional sobre la Conformación y Funciones de la Junta Nacional de Justicia fue declarada infundada. El Tribunal Constitucional reiteró que la garantía de la permanencia en el cargo tiene un límite constitucional de carácter temporal de siete años, terminados los cuales el derecho a la permanencia en el cargo se relativiza y se somete al juez a ratificación (2021, fundamentos 81-82 y 84-85). Durante esos siete años, el juez permanece en el cargo, a menos que incurra en alguna conducta impropia de la función (fundamento 85).
Asimismo, en la sentencia de 2021 (fundamento 87), el Tribunal Constitucional volvió a referirse a los fines constitucionales de la ratificación judicial establecidos en el año 2005, afirmando que la ratificación judicial evalúa tanto el mérito personal como la capacidad profesional, a la par que tiene por objetivo lograr la eficiencia en el desempeño de la función jurisdiccional y mejorar el rendimiento en la impartición de justicia (fundamentos 86 y 88).
Por otro lado, el Tribunal Constitucional sostuvo que la ratificación judicial no menoscababa la independencia judicial porque no subordina al juez a ninguna autoridad (2021, fundamento 90). Sin embargo, nada dijo sobre las implicancias de someter al juez a dos evaluaciones del desempeño (una cada tres años y seis meses, y la otra cada siete años), pues para el mencionado tribunal parece no haber ningún problema en evaluar a los jueces permanentemente, como lo sostuvo hace años (2010, fundamentos 55-58). Más bien, el Tribunal Constitucional recordó que la constitucionalidad de la ratificación judicial había sido confirmada en múltiples ocasiones (2021, fundamento 90).
En esta tercera etapa, el Tribunal Constitucional dictó otra sentencia importante y problemática en 2023 a propósito de una demanda de amparo presentada contra la JNJ por un exjuez no ratificado en 2013, a quien se le excluyó de participar en el concurso de selección de la Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial y del Ministerio Público, de acuerdo al impedimento establecido en la Constitución y en el reglamento del concurso aprobado en 2020.
Podría afirmarse que en esta sentencia el Tribunal Constitucional (2023) vuelve a considerar que la ratificación judicial es una evaluación para la renovación (o pérdida) de confianza a los magistrados que se sustenta en un conjunto de indicios, pues no es una sanción respecto de la forma, el proceder y la gestión decisional de los jueces; es decir, sobre cómo desarrollan sus competencias y funciones (§§ 36 y 65). Es, pues, un voto de confianza que debe cumplir con diversas garantías del debido proceso (fundamentos 28, 29 y 57).
El uso del condicional en el párrafo anterior se explica porque en esta última sentencia el Tribunal Constitucional hace afirmaciones abiertamente contradictorias, incluyendo las relativas a la naturaleza jurídica de la ratificación. En efecto, en un gráfico señala que es un procedimiento no reglado, sin garantías y sancionatorio (fundamento 32). No obstante, también sostiene: a) que «de ninguna manera puede asimilarse a una sanción» (fundamento 36); y b) que «la ratificación hoy en día no es la misma concebida por el constituyente, sino el proceso de evaluación de desempeño reglado sobre la base de la idoneidad» (fundamento 60).
Asimismo, el Tribunal Constitucional afirma que la ratificación es una evaluación integral del desempeño que tiene por objetivo conciliar el fortalecimiento de la independencia judicial con la necesidad de evitar el abuso del poder y garantizar la idoneidad de los jueces (fundamentos 24 y 34). Sostiene que la JNJ evalúa a los integrantes del Poder Judicial y del Ministerio Público, y se pronuncia respecto de la confianza ciudadana y social sobre ellos cada siete años (§ 40). Añade que no es posible que los jueces o fiscales no ratificados reingresen al Poder Judicial o al Ministerio Público, pues la reforma constitucional del año 2019 había ampliado esa prohibición a los magistrados destituidos por falta disciplinaria (fundamentos 46 y 66), por lo cual el precedente vinculante establecido en 2006 quedaba sin efecto (fundamentos 48, 70 y 71).
Como se verá a continuación, en esta última sentencia no solo son preocupantes las contradicciones en las que incurre el Tribunal Constitucional sobre la ratificación, sino el hecho de que se haya apartado de la sentencia de la Corte IDH en el Caso Cuya Lavy y otros al insistir en que la ratificación es un voto de confianza y en que los no ratificados no pueden reingresar al Poder Judicial o al Ministerio Público (fundamentos 38-48).
V. LA RATIFICACIÓN JUDICIAL COMO PROCEDI-MIENTO SANCIONATORIO Y EL DERECHO A LA PERMANENCIA EN EL CARGO SEGÚN LA CORTE IDH
En efecto, la Corte IDH ha resuelto un caso sobre ratificación que involucra a dos jueces y dos fiscales no ratificados en los años 2001 y 2002 (Caso Cuya Lavy y otros c. Perú, 2021). Se trata de procedimientos ocurridos antes de que se modificaran las reglas sobre la ratificación y de que el Tribunal Constitucional modificara su jurisprudencia en el año 2005. Hay otros cuatro casos peruanos que citaré porque la Corte IDH se pronuncia sobre el derecho a la permanencia en el cargo de los funcionarios judiciales.
Como era previsible, en el Caso Cuya Lavy y otros la Corte IDH declaró la responsabilidad del Estado peruano por no haber respetado las garantías del debido proceso en los procedimientos de ratificación a los que se sometieron los mencionados jueces y fiscales, lo que afectó su derecho a la permanencia en el cargo (§§ 161-162)15. Lo primero que quiero resaltar es que, a diferencia de lo afirmado por el Tribunal Constitucional peruano, la Corte IDH sostiene que la ratificación judicial es un proceso sancionatorio. En efecto, reiterando su jurisprudencia, la Corte IDH señala que cuando un proceso de evaluación concluye en que la calificación del desempeño de un funcionario no fue satisfactoria y, por lo tanto, debe ser separado de su cargo, «se convierte en un proceso materialmente sancionatorio, pues la desvinculación de la persona evaluada es una sanción a su bajo desempeño» (Caso Moya Solís c. Perú, 2021, § 6916; Caso Cuya Lavy y otros c. Perú, 2021, § 131). Si bien coincido con la Corte IDH en que el procedimiento de ratificación es materialmente sancionatorio, eso no altera mi posición de que deba eliminarse de la Constitución.
En el Caso Cuya Lavy y otros, la Corte IDH no señala que la ratificación judicial vulnere el derecho de los jueces a la permanencia en el cargo o la independencia judicial. Si bien la Corte IDH ha sostenido, en reiterada jurisprudencia, que para salvaguardar la independencia judicial es preciso garantizar la estabilidad o inamovilidad en el cargo (Caso Rico c. Argentina, 2019, § 52; Caso Martínez Esquivia c. Colombia, 2020, § 88; Caso Casa Nina c. Perú, 2020, § 79; Cordero Bernal c. Perú, 2021, § 72; Caso Cajahuanca Vásquez c. Perú, 2023, § 87), también ha afirmado que ese derecho no se vulnera si es que las causales de separación o destitución están preestablecidas (Caso Casa Nina c. Perú, 2020, § 69).
De acuerdo con la Corte IDH, la inamovilidad en el cargo implica que: a) si se separa a un juez o fiscal del cargo, esa separación obedezca a causales permitidas por medio de un proceso que cumpla con las garantías judiciales o porque el juez ha cumplido el término de su mandato; b) los jueces y fiscales solo pueden ser destituidos por faltas disciplinarias graves o incompetencia; y c) todo proceso se resuelva con las normas de comportamiento judicial establecidas y mediante procedimientos justos que aseguren la objetividad e imparcialidad según la Constitución o la ley (Caso Reverón Trujillo c. Venezuela, 2009, § 77)17. No obstante, ha añadido que el derecho a la permanencia en el cargo se respeta cuando los criterios y procedimientos para la destitución sean razonables y objetivos (Caso Del Tribunal Constitucional —Camba Campos y otros— c. Ecuador, 2013, § 194; Caso Aguinaga Aillón c. Ecuador, 2023, § 91).
En el Caso Cuya Lavy y otros, la Corte IDH ordena al Estado que adecúe su ordenamiento jurídico interno a fin de que los jueces no ratificados a) puedan reingresar al Poder Judicial o al Ministerio Público, y b) puedan recurrir las decisiones de no ratificación (Caso Cuya Lavy y otros c. Perú, 2021, §§ 132-133 y 206; Caso Cuya Lavy y otros c. Perú, 2022, § 22).
Sin embargo, el Tribunal Constitucional peruano, incumpliendo lo sostenido por la Corte IDH, insiste en que la ratificación judicial no es un procedimiento sancionatorio y que trae como consecuencia la prohibición de reingresar al Ministerio Público así como al Poder Judicial (2023). En síntesis, el Tribunal Constitucional ha cuestionado que la Corte IDH desconozca y limite la voluntad y opción del constituyente —originario refundacional en 1993 y constituido en 2019— sobre el modelo de control a los jueces y la evolución de la regulación de la ratificación judicial (2023, fundamentos 46-47, 57, 60 y 65).
No es objetivo de este artículo analizar el apartamiento del Tribunal Constitucional de lo decidido por la Corte IDH en materia de ratificación18; no obstante, es un hecho a tomar en cuenta para insistir en cuán problemática es la institución de la ratificación. En lo que coinciden ambos tribunales es en que la ratificación, si cumple determinados requisitos, no viola la independencia judicial ni el derecho a la permanencia en el cargo, pues es una causal de separación de jueces prestablecida en la Constitución.
VI. LA EVALUACIÓN DE LA CONDUCTA E IDO-NEIDAD DE LOS JUECES EN EL VIGENTE PRO-CEDIMIENTO DE RATIFICACIÓN: QUÉ SE EVALÚA Y CON QUÉ CRITERIOS
Como acabo de señalar, la Corte IDH ha sostenido que la destitución de los jueces debe ser el resultado de procedimientos objetivos y razonables a fin de no violar el derecho a la permanencia en el cargo y, en consecuencia, la independencia judicial. Veamos, lo más brevemente posible, en qué consiste el vigente procedimiento de ratificación judicial.
El artículo 36 de la Ley Orgánica de la JNJ señala que la ratificación evalúa la conducta e idoneidad de los magistrados, tomando en cuenta la eficacia y la eficiencia en el desempeño funcional, así como la calidad de las resoluciones emitidas. Por su parte, según el vigente Reglamento de Procedimiento de Evaluación Integral y Ratificación de Jueces y Juezas del Poder Judicial y Fiscales del Ministerio Público de 2023 (en adelante, el reglamento), en la ratificación se evalúa de forma cualitativa la conducta del juez (art. 44) y su idoneidad de forma cuantitativa (art. 46), otorgando valoración y puntaje a cada componente (art. 55). Además, los jueces deben pasar por pruebas psicológicas y psicométricas (arts. 57 y ss.). El mencionado reglamento regula los componentes, aspectos, criterios, escala y porcentajes de la evaluación.
De acuerdo con el reglamento, para evaluar la idoneidad la JNJ otorga porcentajes a la evaluación de lo siguiente: a) la calidad argumentativa de las decisiones (30 %), b) la calidad en la gestión de los procesos (20 %), c) la celeridad y el rendimiento (30 %), d) la organización del trabajo (10 %), e) la calidad de las publicaciones (5 %) y f) el desarrollo profesional (5 %) (art. 46).
Para que la calidad argumentativa de las resoluciones sea evaluada, los jueces deben subir a una plataforma, en los tres primeros meses del año siguiente al que corresponda la muestra, a través de una ficha única, muestras digitalizadas de a) una decisión por cada uno de los seis primeros años y b) dos decisiones por el séptimo año del procedimiento de ratificación (art. 17). Estas decisiones pueden ser sentencias definitivas (firmes), medidas cautelares, autos de sobreseimiento, etc., y no pueden ser reemplazadas por los jueces.
En segundo lugar, para la evaluación de la gestión de los procesos, los jueces deben subir anualmente a la plataforma muestras digitalizadas de copias certificadas de las piezas principales de un expediente físico por cada año y hasta seis muestras relativas a procesos judiciales. Deben hacerlo, igualmente, en los tres primeros meses del año siguiente al que correspondan las muestras. Una vez presentadas, no pueden ser reemplazadas por otras muestras (art. 18).
En tercer lugar, los jueces deben subir informes ejecutivos anuales referidos a la dirección, gestión y organización del trabajo (art. 19) durante los tres primeros meses del año siguiente al que corresponda el informe. Tampoco pueden reemplazar estos informes.
En cuarto lugar, una vez que son convocados al proceso de ratificación, deben remitir, en el plazo de cinco días hábiles, lo siguiente (art. 20, incs. 2-3):
En quinto lugar, para evaluar la calidad de las decisiones y la gestión de los procesos judiciales, la JNJ, con la colaboración del Poder Judicial, el Ministerio Público y los propios jueces, toma muestras aleatorias de ocho decisiones y seis expedientes adicionales (art. 21).
En sexto lugar, para evaluar la celeridad y el rendimiento, la JNJ solicita al Poder Judicial y/o al magistrado en proceso de ratificación que presente informes actualizados en un plazo de quince días sobre, entre otros, el número de a) procesos ingresados, b) los no concluidos desde el periodo anterior y que fueron reactivados, c) procesos en trámite, d) autos y sentencias definitivas (firmes) en el periodo a evaluar, e) el número de procesos devueltos a la instancia por el superior por no haberse admitido el recurso correspondiente o porque se ha resuelto un incidente, e) audiencias y diligencias realizadas, f) veces que la expedición de una sentencia o una diligencia se difirieron injustificadamente, g) audiencias frustradas por decisión del juez y h) procesos considerados de alta complejidad (art. 22).
Adicionalmente, la JNJ puede pedir información a la Academia de la Magistratura y a las entidades públicas y privadas (por ejemplo, universidades), así como recibir información (con un mínimo de verosimilitud fáctica y jurídica) de cualquier persona sobre la conducta e idoneidad de los jueces sometidos a ratificación (arts. 29 y ss.).
Como se señaló, el reglamento contiene otro conjunto de disposiciones que establecen los criterios para evaluar la calidad argumentativa de las decisiones (art. 49), la eficiencia en la gestión de los procesos (art. 50), la celeridad y el rendimiento (art. 51), la organización del trabajo (art. 52), la calidad de las publicaciones y el desarrollo profesional (art. 54). Por ejemplo, uno de esos criterios para evaluar la eficiencia en la gestión de los procesos es el número de procesos con conclusión o terminación anticipada (art. 49, num. 1, inc. 5).
De otro lado, el mencionado reglamento también regula los distintos componentes y aspectos para evaluar la conducta (un total de veinte, entre los que se incluyen las quejas, la puntualidad, la valoración de la participación ciudadana, el registro de la trayectoria democrática, su labor de proyección social y promoción de la administración de justicia, antecedentes policiales o penales, y la observancia y el respeto a la interculturalidad de los pueblos indígenas o a las normas sociales éticas, sociales o jurídicas sobre protección a la mujer) (art. 43), así como los criterios para hacerlo (un total de once, entre los que se incluyen las medidas disciplinarias impuestas, el buen trato a los justiciables o la buena imagen que proyecta un juez). La conducta se valora de acuerdo a la siguiente escala: a) excelente, b) bueno, c) insuficiente y d) deficiente (art. 44).
Debe mencionarse que el pleno de la JNJ, adicionalmente, aprueba los parámetros de la evaluación (art. 55). Con base en la información recabada, la Comisión Permanente de Evaluación y Ratificación de la JNJ elabora un informe individual cuyas conclusiones son publicadas y notificadas al juez, quien tiene acceso al expediente. La ratificación requiere el voto conforme de los dos tercios del número legal de la JNJ, mientras que la decisión de no ratificación es motivada y se ejecuta inmediatamente (art. 63). Contra esa decisión cabe un recurso de reconsideración ante el Pleno, el mismo que agota la vía administrativa (arts. 65 y ss.).
El reglamento señala en su artículo 56 que la JNJ puede contar con el apoyo de especialistas para realizar las distintas evaluaciones reguladas en el procedimiento de ratificación. No obstante, es una disposición de dudosa constitucionalidad, pues la ratificación —la evaluación de la conducta e idoneidad de un juez— es una función que la Constitución le encarga a la JNJ.
En aplicación del mencionado artículo 56 del reglamento, la JNJ contrata los servicios de terceros para la evaluación y calificación de los magistrados sometidos a ratificación. Por ejemplo, para la ratificación que se llevó a cabo en 2024 a 200 jueces y fiscales, las instituciones que contrató la JNJ tuvieron que evaluar y calificar: a) la calidad argumentativa de hasta 3200 decisiones; b) la calidad de la eficiencia en la gestión de los procesos e investigaciones de hasta 2400 expedientes judiciales y/o carpetas fiscales, aproximadamente, a través de 200 formatos de calificación; c) la calidad de hasta 200 publicaciones de jueces y fiscales; y d) hasta 2400 informes de organización del trabajo.
Para llevar a cabo la selección y contratación de terceros, la JNJ se dirige a la Academia de la Magistratura, así como a las entidades del Estado y universidades licenciadas que cuenten con docentes «de amplio prestigio y trayectoria», pidiendo cotizaciones sobre el costo de los distintos servicios mencionados20. De esta forma, por ejemplo, a los postores interesados en evaluar la calidad argumentativa de las 3200 decisiones de jueces y fiscales, la JNJ les exige tener equipos de trabajo compuestos por 11 abogados, los cuales deben realizar el servicio en 60 días calendario y tienen 20 días adicionales para absolver las observaciones que jueces y fiscales formulen a las calificaciones.
De esta forma, la institución o las instituciones que se encarguen de evaluar parte muy importante de la documentación de la que depende la ratificación de los jueces no serán, necesariamente, las que cuenten con los mejores especialistas en derecho del país, sino las que presenten cotizaciones.
Al regular los diferentes aspectos, componentes o criterios de la evaluación de la conducta e idoneidad de los magistrados, el reglamento persigue que el procedimiento de ratificación sea objetivo; sin embargo, la cantidad de información que se requiere para la evaluación lo convierte en un procedimiento irrazonable y en una evaluación asfixiante (Monroy, 2022, p. 441). Pero no solo el procedimiento es irrazonable, lo es la propia institución de la ratificación. Veamos por qué.
VII. RAZONABILIDAD, FINES DE LA RATIFICACIÓN JUDICIAL Y MÓVILES PARA LA TOMA DE DECI-SIONES JUDICIALES
La razonabilidad es un criterio de corrección que supone el rechazo a dos ideas: por un lado, a que solo aquello que puede ser materia de verificación empírica es controlable racionalmente; y, por el otro, a que la determinación de lo justo o correcto es una cuestión de opiniones subjetivas (Garzón Valdés, 1998, p. 150). Es un criterio de corrección asociado a la proporcionalidad, a la prohibición de sacrificios injustificados, así como a la interdicción de la arbitrariedad (Prieto Sanchís, 2001, p. 33). El juicio de razonabilidad es holístico, pues tiene en cuenta todos los elementos de la situación (Atienza, 2014, p. 564). En un sentido amplio, la racionalidad incluye a la racionalidad sustancial; es decir, lo moralmente bueno o razonable (Cuno, 2023, pp. 197 y 206).
De acuerdo con el Tribunal Constitucional peruano, la razonabilidad de una medida debe apreciarse en relación a los fines constitucionales que persigue y a sus efectos (2005b, § 22). Es útil recordar que la noción de razonabilidad también se vincula a la eficiencia, así como al adecuado balance de los costes y beneficios de una medida o decisión; es decir, está asociada a la idea de equilibrio (Atienza, 2014, p. 564). Según el Tribunal Constitucional, la noción de razonabilidad no puede desligarse de la de proporcionalidad o prohibición de exceso (2005, fundamento 27; 2004c); por ello, resalta la importancia del eficaz cumplimiento de los fines constitucionales que persiguen las normas y medidas, pues de lo contrario se sacrifica injustificadamente principios constitucionales (2011, fundamento 20).
A continuación, me referiré a los fines de la ratificación judicial y analizaré si se han cumplido o si, por el contrario, es una medida ineficaz para alcanzarlos y, por tanto, irrazonable.
VII.1. Fines constitucionales
La ratificación judicial se ha aplicado en el Perú desde hace más de veinte años, lo que permite tener claridad e información de si, efectivamente, cumple con sus fines constitucionales en lugar de hablar de meras probabilidades sobre su eficacia (Alexy, 2013 pp. 82 y ss.; Tribunal Constitucional, 2011, fundamentos 22 y ss.).
Tal como adelanté, el Tribunal Constitucional estableció, en la segunda etapa de su jurisprudencia, las funciones o fines constitucionales de la ratificación judicial. Estas funciones o fines constitucionales son los siguientes: a) renovar el compromiso y la responsabilidad de la magistratura, un compromiso que va desde la lealtad a los valores de la Constitución hasta la imprescindible solvencia moral con la que deben actuar los magistrados; b) ser un mecanismo de control respecto del ejercicio de la función pública del magistrado pues «las garantías de independencia y permanencia en el cargo no pueden imponerse para mantener una magistratura ineficiente, irresponsable o corrupta»; c) incentivar la sana competencia en la carrera judicial; y d) fomentar la participación ciudadana en la gestión del servicio de justicia a fin de que se pueda acusar, con las pruebas debidas, a un juez incapaz o corrupto (2005a, fundamentos 15-16).
Las cuatro finalidades constitucionales de la ratificación judicial pueden resumirse en dos: contar con jueces eficientes y moralmente solventes, pues los jueces deshonestos son desleales a la Constitución y no actúan responsablemente (Villanueva, 2024).
Contar con una justicia eficiente y con jueces honestos son fines que atraviesan la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en materia de ratificación pues, desde la primera etapa, este se refirió a la necesidad de contar con jueces que observaran la conducta e idoneidad propias de su función (2003a, fundamento 10). De acuerdo con el Tribunal Constitucional, los fines constitucionales de la ratificación están orientados al fortalecimiento de la independencia judicial (2005a, fundamento 16, lit. a).
El vigente Reglamento de Procedimiento de Evaluación Integral y Ratificación de Jueces y Juezas del Poder Judicial y Fiscales del Ministerio Público también establece que la finalidad de la ratificación es mejorar el sistema de administración de justicia, promoviendo, entre otros objetivos, un servicio público de justicia independiente, eficiente y libre de corrupción (art. 1).
VII.1.1. Jueces eficientes
A pesar de lo señalado por el Tribunal Constitucional en cuanto a los fines de la ratificación, el problema de la ineficiencia de la justicia peruana —que se asocia, entre otros factores, al alto volumen de demandas que año a año ingresan al Poder Judicial— es de larga data y no se ha solucionado (Consejo para la Reforma del Sistema de Justicia, 2021, pp. 116-118 y 131)21. En 2009, Wilson Hernández señalaba que la evolución de la carga había mostrado una tendencia al alza, a excepción de los años 2006 y 2007, y se debía al aumento de los expedientes pendientes, así como a la ineficiencia en el avance de la resolución de casos (p. 70)22. La ineficiencia del sistema de justicia genera retrasos sustanciales en la resolución de los casos, aumenta el costo de los procesos judiciales, crea inseguridad jurídica y contribuye a la desconfianza en el Poder Judicial (OCDE, 2024, p. 141).
De la ineficiencia del sistema judicial siguen dando cuenta diversos documentos que hacen referencia a la carga procesal y a la demora excesiva en la tramitación de los procesos23. Citaré principalmente dos de ellos por ser recientes y especialmente importantes: el Plan Estratégico Institucional del Poder Judicial 2021-2030 (Poder Judicial del Perú, 2021), en adelante, PEI 2021-2030; y la Política Pública de Reforma del Sistema de Justicia (Consejo para la Reforma del Sistema de Justicia, 2021). No obstante, los planes de gobierno de los distintos presidentes de la Corte Suprema, por lo menos desde 2012, también hacen referencia a la excesiva carga procesal como un problema que afecta la eficiencia de la administración de justicia (Poder Judicial del Perú, 2012-2023).
Empezaré señalando que los dos primeros objetivos estratégicos del Plan Estratégico Institucional 2021-2030 del Poder Judicial (2021) tienen que ver con los fines constitucionales de la ratificación judicial y son los siguientes: a) la celeridad de la administración de justicia y b) los mecanismos de la lucha contra la corrupción (p. 8).
El primer objetivo del PEI 2021-2030 está vinculado a las acciones que deben tomarse sobre la carga procesal. De acuerdo con la Política Pública de Reforma del Sistema de Justicia (2021), el número de casos ingresados en 2019 aumentó en casi 100 000 y ese incremento se vio exacerbado por la pandemia de COVID-19 (Barrios, 2022, p. 7; Consejo para la Reforma del Sistema de Justicia, 2021, pp. 119 y 121). Según el PEI 2021-2030, el ingreso de causas nuevas presenta un aumento del 8 % año a año, por lo que, de persistir ese aumento, el número de causas que ingresan se duplicaría en diez años (p. 89). A marzo de 2024, la carga ascendía a casi dos millones y medio de procesos (Poder Judicial, 2024, p. 13). Cabe señalar que hay 3683 jueces en todo el país (p. 10).
En el plan de gobierno del presidente de la Corte Suprema de Justicia para el periodo 2023-2024 se señala como algunas de las causas de la sobrecarga procesal, además del aumento de la demanda, a la falta de sistemas informáticos que apoyen la gestión, de criterios para asignar la carga24, de sistemas de supervisión y control, de compromiso de algunos jueces para incrementar la producción de resoluciones o el tiempo que emplean los jueces en participar en comisiones administrativas (Arévalo, 2023, p. 10). Según el Consejo para la Reforma del Sistema de Justicia (2021), los jueces ocupan alrededor del 69 % de su tiempo en labores de carácter administrativo (p. 123) como la participación en comisiones, además de las funciones de gestión, dirección, control del despacho y supervisión del personal a su cargo (Hernández, 2009, p. 82).
Frente al problema de la sobrecarga procesal, la Política Pública de Reforma del Sistema de Justicia propone un conjunto de medidas, entre las que figuran: adoptar procesos legales más ágiles, promover mecanismos de solución extrajudicial de conflictos, crear más juzgados corporativos, contar con información estadística, la implementación de tecnología o combatir el formalismo (Consejo para la Reforma del Sistema de Justicia, 2021, pp. 118 y ss.). En cualquier caso, lo que me interesa resaltar es que en ninguno de los listados, en los que incluso se reiteran propuestas que datan del año 2004, se incluye a la ratificación judicial como una medida para lograr una justicia más eficiente. Por el contrario, en el PEI 2021-2030 la eliminación del proceso de ratificación judicial, «privilegiando un proceso de evaluación más exigente y la meritocracia», figura como una de las propuestas para fortalecer la independencia judicial (Poder Judicial del Perú, 2021, pp. 8 y 132). En 2018, el Poder Judicial, mediante el Proyecto de Ley N.° 2902-2017, solicitó la eliminación de la ratificación como función del CNM por afectar la independencia del Poder Judicial.
Asimismo, tanto la Ceriajus (2004, pp. 30, 39 y 248) como la Defensoría del Pueblo (2006, pp. 62, 116 y 133) recomendaron hace varios años la eliminación de la ratificación. De manera más tímida, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, CIDH) ha sostenido que es preferible que los jueces no sean sometidos a procedimientos de ratificación, «especialmente cuando la posibilidad de confirmar en el cargo o no al operador de justicia puede ser discrecional» (2013, § 87). En 2016, el Acuerdo Nacional también propuso eliminar el proceso de ratificación de jueces, manteniendo «la posibilidad de sancionar o destituir a un juez ante la comisión de cualquier infracción legalmente prevista» (p. 384).
En cualquier caso, lo que queda claro es que la ratificación no ha contribuido en lo absoluto a tener jueces más eficientes; todo lo contrario, ahonda el problema de una justicia ineficiente. En efecto, si por exigencias del procedimiento de ratificación, los tres primeros meses del año los jueces deben dedicarse a elegir las sentencias o muestras de expedientes que proporcionarán a la JNJ, a elaborar documentos con una detallada información sobre la gestión de sus despachos (que no pueden reemplazar), o si están atravesando por el mencionado procedimiento y deben recopilar más documentos, es inevitable que dediquen gran parte de la jornada laboral a seleccionar o elaborar cuidadosamente esas decisiones e informes, así como a recabar información, sacrificando el tiempo destinado a la labor jurisdiccional.
Como ha señalado el Consejo Consultivo de Jueces Europeos (2014), la independencia judicial no implica que los jueces no rindan cuentas sobre su trabajo (§§ 4 y 23); sin embargo, con la ratificación judicial no se ha logrado contar con jueces eficientes. Es, en suma, una medida ineficaz para alcanzar el mencionado fin constitucional.
VII.1.2. Jueces moralmente solventes, corrupción y confianza en el Poder Judicial
El problema de la corrupción judicial es también de larga data en el país. Por ello, no es extraño que el segundo objetivo estratégico del PEI 2021-2030 del Poder Judicial (2021) sea contar con mecanismos de lucha contra la corrupción, que incluye a la que tiene lugar en el sistema de justicia.
En el año 2002, el Acuerdo Nacional señalaba que se establecería un mecanismo para erradicarla (p. 40); y, dos años más tarde, la Ceriajus (2004), a partir de un diagnóstico realizado, sostenía que, además de la lentitud en los procesos, la ineficiencia o el ritualismo, la corrupción era un problema muy importante a enfrentar (pp. 550 y ss.). En 2006, el Banco Mundial afirmó que la excesiva carga procesal contribuía a la corrupción y recordaba las frecuentes noticias que aparecían en los medios de comunicación sobre los sobornos que reciben los funcionarios judiciales por demorar o acelerar los casos, realizar notificaciones o tomar declaraciones (p. 800)25.
Dada la gravedad del problema de corrupción en el sistema de justicia peruano, se han propuesto distintas medidas para combatirla, como la creación de una unidad de investigación patrimonial y financiera para revisar el movimiento patrimonial de jueces y fiscales (Ceriajus, 2004, p. 49), la elaboración de mapas de riesgo de corrupción (Acuerdo Nacional, 2016, p. 75), la creación de un sistema de rendición de cuentas en la administración de justicia, introducir la práctica del compliance en el sistema de justicia, la formación ética en las facultades de derecho (Comisión Consultiva para la Reforma del Sistema de Justicia, 2018, pp. 10, 23, 30, 40 y 63), el establecimiento de mecanismos de prevención o la mejora continua de los sistemas de control interno (Consejo para la Reforma del Sistema de Justicia, 2021, pp. 245 y ss.). En ninguno de tales documentos, la ratificación es considerada como una medida que contribuya a combatir la corrupción judicial.
De otro lado, en el año 2017 el Poder Judicial era percibido por la población como la institución más corrupta del país (Proética, 2017). En 2019, ocupó el segundo lugar (Proética, 2019) y, en 2022, el tercero (Proética, 2022) entre las instituciones más corruptas del país, de acuerdo con la percepción ciudadana.
Lamentablemente, uno de los efectos de la corrupción es la disminución de la confianza ciudadana en el sistema de justicia. Según la encuesta del Latinobarómetro, en 2017 el Perú figuraba como uno de los países con la más baja confianza en el Poder Judicial, que alcanzaba al 18 % (Corporación Latinobarómetro, 2017, pp. 24-25); porcentaje que, en 2018, se redujo al 16 % y que se mantuvo en 2021 (Corporación Latinobarómetro, 2018, p. 51; 2021, pp. 69-70).
En el reciente y exhaustivo estudio de la OCDE (2024) sobre el sistema de justicia peruano se da cuenta del problema de corrupción del sector público, incluida la justicia (pp. 27 y 34). De acuerdo con la OCDE, que toma datos del Latinobarómetro (2021), la mitad de los peruanos considera a los jueces como corruptos, percepción que podría haberse agravado debido a los recientes casos de corrupción que implican a jueces y fiscales (OCDE, 2024, pp. 24-25). Asimismo, precisa que si bien la Ceriajus (2004), el Acuerdo Nacional (2016) y la Comisión Consultiva para la Reforma del Sistema de Justicia (2018) han constituido esfuerzos estatales para combatir la corrupción en el sistema de justicia, sus logros han sido muy limitados (OCDE, 2024, pp. 34 y ss.). El mencionado estudio añade que las empresas consideran a la corrupción como un obstáculo para su actividad y señalan a «los tribunales como una gran limitación para los negocios» (p. 27).
La corrupción afecta severamente la independencia judicial al traer como consecuencia que los jueces decidan por motivos incorrectos. Es entendible que cuando los jueces son percibidos como independientes, sean mejor valorados por la ciudadanía; mientras que ocurre lo contrario cuando la independencia es socavada o debilitada (Magalhães et al., 2024, p. 2752). Sin embargo, la ratificación tampoco ha sido una medida eficaz para prevenir o combatir la corrupción judicial.
Por otro lado, aunque de acuerdo con el artículo 29 del Reglamento de Procedimiento de Evaluación Integral y Ratificación de Jueces y Juezas del Poder Judicial y Fiscales del Ministerio Público cualquier persona puede enviar información a la JNJ sobre los magistrados sometidos a ratificación, especialmente en materia de corrupción judicial (Tribunal Constitucional, 2005a, fundamentos 15-16), este mecanismo de participación ciudadana no ha contribuido de manera significativa a combatirla.
Es bueno recordar que la lucha contra la corrupción no debería usarse como excusa para menoscabar la independencia judicial (Consejo Consultivo de Jueces Europeos, 2018, § 18). Además de las medidas de prevención mencionadas, la corrupción debe ser combatida penalmente, o incluso de manera disciplinaria si se advierte el incumplimiento grave de los deberes judiciales (Villanueva, 2022)26. No obstante, se ha sostenido que evaluar a un juez cada siete años, como establecen las reglas de la ratificación, significa que al sistema disciplinario jamás le interesó lo que este hizo durante ese periodo (Monroy, 2002, p. 441).
Cuestionar la ratificación judicial no supone estar en contra de todo mecanismo de rendición de cuentas de los jueces, pues esta juega un papel central en la independencia judicial (Burbank, 2008, p. 17). Independencia y rendición de cuentas son las dos caras de la moneda judicial (Shapiro, 2013, p. 254).
Entre los mecanismos de rendición de cuentas pueden citarse la crítica en artículos académicos a las sentencias judiciales (Griffen, 1998, p. 75)27, la gestión del desempeño (De los Cobos, 2015, p. 21; OCDE, 2024, p. 116), la transparencia o la publicidad de indicadores de gestión (De los Cobos, 2015, p. 99; OCDE, 2024, p. 21). En el caso estadounidense, se admite como medio de rendición de cuentas ciertos pedidos de información adecuados por parte del Congreso a la justicia federal, los que en ningún caso pueden referirse a las decisiones de un juez en particular, a la forma en la que resuelve los casos (Burbank, 2008, p. 21).
Un sistema judicial de rendición de cuentas supone la existencia de datos que permitan rastrear el desempeño de jueces y tribunales, así como de sistemas de información sólidos, lo que aún es una tarea inacabada en nuestro sistema de justicia (OCDE, 2024, pp. 169-176).
VII.2. Decisiones judiciales y razones explicativas
Como se ha señalado anteriormente, el Tribunal Constitucional y la Corte IDH coinciden en que la ratificación, cumplidos ciertos requisitos, no vulnera la independencia judicial. Sin embargo, esa posición es equivocada, y no solo porque la ratificación no cumpla con sus fines constitucionales.
Al iniciar el artículo, citando a Aguiló, se ha sostenido que el deber de independencia de los jueces consiste en decidir los casos desde el derecho y que, en el ideal de un juez independiente, este no tiene más motivos para decidir que el cumplimiento del deber (motivos correctos). De acuerdo con Atienza (2014), en la motivación de las decisiones los jueces no pueden perseguir propósitos ajenos a las normas y los valores del sistema jurídico; es decir, no pueden actuar instrumentalmente (p. 278)28. También al iniciar el artículo, se citó la jurisprudencia de la Corte IDH que coincide con los planteamientos de Aguiló sobre la relevancia de los motivos por los que el juez decide.
Las ideas de Aguiló y de Atienza responden a un modelo ideal de juez pues, en la práctica, es difícil pensar que este decide motivado exclusivamente por el cumplimiento del deber. Los jueces pueden justificar sus decisiones de acuerdo a derecho y con base en buenas razones, motivados por el deber, sin que ese motivo pueda excluir otros, como la búsqueda de prestigio (Posner, 2008, pp. 21, 22 y 143). No obstante, la distinción entre razones explicativas y justificativas sigue siendo muy útil para cuestionar que los jueces decidan por motivos claramente incorrectos, como influencias externas del órgano que decide sobre la ratificación, pues ello viola el principio de independencia judicial que protege la pureza de la actividad jurisdiccional (Romboli, 2005, p. 196).
Nadie desconoce la dificultad de probar los motivos por los que decide un juez (Aguiló, 2009, p. 35). Sin embargo, la ratificación conduce a que los jueces tomen decisiones de forma instrumental, pensando en el tipo de sentencias definitivas (firmes), medidas cautelares o autos de sobreseimiento que serán evaluados positivamente en ese procedimiento. Asimismo, si de acuerdo con el reglamento el número de procesos que son devueltos a la instancia por el superior por no haberse admitido el recurso correspondiente o porque se ha resuelto un incidente (art. 22, inc. 8), o el número de procesos de conclusión anticipada (art. 50, inc. 5), son elementos o criterios para evaluar la celeridad y eficiencia en la gestión de los procesos, los jueces no resolverán desde el derecho, sino motivados por lo que la ratificación les exige; por ejemplo, que el proceso concluya rápidamente. En cualquier caso, las decisiones judiciales se tomarán por influencias extrañas al derecho por ese tipo de influencia que, precisamente, trata de controlar el principio de independencia. En ese sentido, la CIDH (2013) ha sostenido que un juez sometido a procesos de ratificación «corre el riesgo de comportarse de tal modo que obtenga el apoyo de la autoridad encargada de tal decisión» (§ 88).
Un dato importante a tener en cuenta sobre la influencia de la ratificación en las decisiones judiciales es que, de acuerdo con los propios jueces, una de las causas de la demora en la emisión de sentencias es la extensión que le dan a la motivación, pues estas son evaluadas en el procedimiento de ratificación (Poder Judicial del Perú, 2021, p. 130). Esa extensión responde no a las necesidades del caso, sino a una razón instrumental —como la de conseguir la ratificación—, lo que viola la independencia judicial, que se dirige a situar al juez en una posición de imparcialidad (Romboli, 2017, p. 230).
VIII. CIFRAS SOBRE RATIFICACIÓN Y CONDICIÓN DE LOS JUECES
A pesar de la cantidad de información que la ratificación exige presentar a los jueces y de los diversos aspectos de la evaluación, la gran mayoría de jueces y fiscales logra ser ratificado, tal como lo demuestran las cifras desde 2001, año en que tuvieron lugar los primeros procedimientos de ratificación, en el marco de la Constitución de 1993. Debe señalarse que en 2018, mediante la ley que declaró en emergencia el CNM y suspendió su ley orgánica, fueron suspendidos los procedimientos de ratificación, los mismos que se reiniciaron en 202129.
Si se considera el total de magistrados convocados a ratificación entre 2001 y 2021 (4457), se tiene que el 80,12 % fue ratificado (3571), el 13,12 % no lo fue (585) y un 6 % fue excluido (269)30. Sin embargo, si es que los procedimientos de ratificación se dividen en dos periodos, uno antes de la protección de los derechos de los magistrados sometidos a ratificación (2001-2004) y otro desde que el procedimiento fue revestido de garantías (2005-2021), se tiene que en este segundo periodo el porcentaje de ratificados asciende casi al 85 %.
Tabla N.° 1. Procedimientos de ratificación en el periodo 2001-2005
|
N.° |
Año |
Magistrados convocados |
Magistrados excluidos |
Magistrados ratificados |
Magistrados no ratificados |
Magistrados suspendidos |
En trámite |
|
1 |
Ratificación 2001 |
364 |
0 |
221 |
143 |
- |
- |
|
2 |
Ratificación 2002 |
357 |
0 |
250 |
107 |
- |
- |
|
3 |
Ratificación 2003 |
92 |
0 |
45 |
47 |
- |
- |
|
4 |
Ratificación 2004 |
72 |
0 |
36 |
36 |
- |
- |
|
Subtotal |
885 |
0 |
552 |
333 |
Fuente: elaboración propia con base en Junta Nacional de Justicia (2024b).
Como se aprecia de la primera tabla, entre los años 2001 y 2004 el 62,37 % de magistrados fue ratificado (552) y un 37,62 % (333) no lo fue. Incluso en el año 2003, la mayoría de magistrados no fue ratificado (47) y, en 2004, solo el 50 % (36) de ellos logró la ratificación.
Tabla N.° 2. Procedimientos de ratificación de los años 2005-2021
|
N.° |
Año/convocatoria |
Magistradosconvocados |
Magistrados excluidos |
Magistrados ratificados |
Magistrados no ratificados |
Magistrados suspendidos |
En trámite |
|
5 |
Ratificación 2005 |
5 |
0 |
3 |
2 |
- |
- |
|
6 |
Ratificación 2006 |
11 |
0 |
6 |
5 |
- |
- |
|
7 |
Ratificación 2007 |
44 |
0 |
27 |
17 |
- |
- |
|
8 |
Ratificación 2008 |
68 |
1 |
51 |
16 |
- |
- |
|
9 |
Ratificación 2009 |
58 |
3 |
50 |
5 |
- |
- |
|
10 |
Ratificación 2010 |
349 |
32 |
284 |
33 |
- |
- |
|
11 |
Ratificación 2011 |
622 |
33 |
537 |
52 |
- |
- |
|
12 |
Ratificación 2012 |
761 |
66 |
628 |
67 |
- |
- |
|
13 |
Ratificación 2013 |
561 |
40 |
485 |
36 |
- |
- |
|
14 |
Ratificación 2014 |
43 |
4 |
35 |
4 |
- |
- |
|
15 |
001-2015-RATIFICACIÓN/CNM |
27 |
3 |
22 |
2 |
0 |
0 |
|
16 |
002-2015-RATIFICACIÓN/CNM |
37 |
5 |
31 |
1 |
0 |
0 |
|
17 |
001-2016-RATIFICACIÓN/CNM |
58 |
4 |
52 |
2 |
0 |
0 |
|
18 |
002-2016-RATIFICACIÓN/CNM |
83 |
5 |
78 |
0 |
0 |
0 |
|
19 |
004-2016-RATIFICACIÓN/CNM* |
95 |
2 |
92 |
0 |
0 |
1** |
|
20 |
001-2017-RATIFICACIÓN/CNM |
97 |
15 |
82 |
0 |
0 |
0 |
|
21 |
002-2017-RATIFICACIÓN/CNM |
110 |
2 |
107 |
1 |
0 |
0 |
|
22 |
003-2017-RATIFICACIÓN/CNM |
12 |
1 |
10 |
1 |
0 |
0 |
|
23 |
004-2017-RATIFICACIÓN/CNM |
121 |
4 |
115 |
1 |
0 |
1* |
|
24 |
001-2018-RATIFICACIÓN/CNM |
112 |
7 |
104 |
1 |
0 |
0 |
|
25 |
002-2018-RATIFICACIÓN/CNM |
98 |
23 |
48 |
0 |
0 |
27** |
|
26 |
001-2021-RATIFICACIÓN/JNJ |
200 |
19 |
172 |
6 |
3 |
0 |
|
Subtotal |
3572 |
269 |
3019 |
252 |
3 |
29 |
|
Fuente: elaboración propia con base en Junta Nacional de Justicia (2024a, 2004b).
* La convocatoria N.° 003-2016-CNM no corresponde a la ratificación de magistrados, sino a la del jefe de la ONPE (Junta Nacional de Justicia, 2024a).
** Procedimientos suspendidos en mérito a la Ley N.° 30833 y reiniciados de acuerdo a la octava disposición complementaria, final y transitoria del Texto Único Ordenado del Reglamento del Procedimiento de Evaluación Integral y Ratificación de Jueces y Juezas del Poder Judicial y Fiscales del Ministerio Público.
De la segunda tabla se desprende que en el periodo comprendido entre 2005 y 2021, el 84,51 % de magistrados fue ratificado (3019), el 7,05 % no lo fue (252), el 7,53 % fue excluido (269), en un 0,08 % de casos el procedimiento fue suspendido (3) y en el 0,81 % estaba en trámite (29). La cantidad de excluidos del procedimiento es incluso mayor al de no ratificados en este segundo periodo. A partir de 2005 es muy bajo el número de magistrados no ratificados, incluso hay convocatorias en las que todos los magistrados fueron ratificados o solo uno no lo fue.
Algo que también merece la pena mencionar es que no todos los jueces pasan por el procedimiento de ratificación. A marzo de 2024, de un total de 3683 jueces en todo el país, el 41,5 % son titulares (1530), 40,1 % son supernumerarios (1476) y 18,3 % (677) son provisionales (titulares que ocupan el nivel superior inmediato vacante) (Poder Judicial del Perú, 2024, p. 10). Como los jueces supernumerarios son abogados que asumen el cargo de jueces sin ser titulares y de manera temporal (Ley de la Carrera Judicial, 2008, art. 65, num. 3), no están sometidos a ratificación. A partir de 2024, en la Resolución Administrativa N.° 0000115-2024-CE-PJ se establece que los jueces supernumerarios deben ser evaluados cada seis meses, pero nada se dice sobre quién se encargará de la evaluación.
Lo que sí se establece en la mencionada resolución administrativa es que los jueces supernumerarios son seleccionados por comisiones que convocan y ejecutan los respectivos concursos públicos, las mismas que están integradas por jueces de distintos niveles de los distritos judiciales del país. De más está decir que la selección de los jueces supernumerarios (40,1 % de todos los jueces del país) es una tarea que también quita tiempo a los jueces titulares y que no contribuye a la celeridad del sistema de justicia.
IX. A MANERA DE CONCLUSIÓN
En más de veinte años de aplicación de la ratificación, el Tribunal Constitucional no ha logrado una jurisprudencia uniforme en cuestiones tan importantes como su naturaleza jurídica o las consecuencias de la decisión de no ratificación. En 2023, ha vuelto a considerar que se trata de un voto de confianza (como resultado de una evaluación integral) y que los magistrados no ratificados no pueden reingresar al Poder Judicial. No obstante, ambos planteamientos se apartan de lo sostenido por la Corte IDH, para quien el procedimiento de ratificación judicial tiene naturaleza sancionatoria y un magistrado no ratificado no puede ser impedido de reingresar al Poder Judicial.
La ratificación no es solo una institución problemática, sino violatoria de la independencia judicial y del derecho de las personas a ser juzgadas desde el derecho, pues el deseo o expectativa de la ratificación judicial es un motivo incorrecto en la toma de decisiones de los jueces. Esta influencia indebida viola la independencia judicial, que prohíbe que los jueces resuelvan por alicientes externos y, más bien, reclama que lo hagan movidos por el derecho y por las razones que este suministra. Como la ratificación judicial es una influencia indebida en todos los jueces, afecta no solo la independencia en su faceta individual, sino al sistema de justicia en su conjunto.
Es también una institución irrazonable porque no cumple con sus fines constitucionales. En efecto, la ratificación no ha logrado que el país cuente con jueces eficientes ni solventes moralmente. La información disponible pone de manifiesto que la demora en los procesos judiciales y la corrupción en el sistema de justicia siguen siendo problemas pendientes, sin que las distintas propuestas de mejora incluyan a la ratificación como una de sus soluciones. Al no cumplir sus fines constitucionales, sacrifica injustificadamente la independencia judicial y el derecho de las personas a ser juzgadas desde el derecho.
Por otro lado, en un esfuerzo por garantizar la objetividad del procedimiento de ratificación, desde el año 2005 se han protegido los derechos de los magistrados y se han incorporado criterios de evaluación para erradicar la enorme discrecionalidad que caracterizó la primera etapa de la aplicación de la ratificación. Ese esfuerzo ha conducido a una reglamentación con exigencias irrazonables (desproporcionadas) que se convierten en motivos claramente incorrectos para decidir y cuyo cumplimiento toma un tiempo considerable que los jueces deberían dedicar a la actividad jurisdiccional, ahondando el problema de la falta de celeridad en la justicia. Dado que el procedimiento de ratificación es irrazonable, viola el derecho a la permanencia en el cargo de los jueces y, en consecuencia, la independencia judicial.
Lo irrazonable de las exigencias de la ratificación, que no se aplican al 40,1 % de jueces supernumerarios, también se expresa en el volumen de la documentación que debe ser evaluada, como la cantidad de sentencias y de informes de gestión que los magistrados deben subir a la plataforma de la JNJ o recopilar, tanto año a año como durante el procedimiento de ratificación. Es preocupante, igualmente, que la evaluación y calificación de esa documentación sea hecha por terceros pues la ratificación es una función de la Junta Nacional de Justicia, de acuerdo a lo que establece el artículo 154, inciso 2 de la Constitución. Sin embargo, aunque se cambiara el procedimiento, la ratificación seguiría siendo violatoria de la independencia judicial pues no cumple con sus fines constitucionales. Son otras las medidas que hay que tomar para tener jueces honestos y un sistema de justicia más eficiente.
A luz del análisis holístico realizado, no es posible sostener —como ha insistido el Tribunal Constitucional— que la ratificación sea un medio para realizar la independencia judicial o que la refuerce. Garzón Valdés (1998) nos ha enseñado que la razonabilidad es un criterio de corrección que impide que el mundo se convierta en un infierno moral (p. 164). La eliminación de la ratificación de la Constitución no solo contribuirá al fortalecimiento de la independencia judicial, sino evitará que los jueces transiten —innecesariamente— por el infierno de esa evaluación, aunque un porcentaje muy alto logre vencer sus enormes llamas.
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Corte Interamericana de Derechos Humanos
Caso del Tribunal Constitucional c. Perú, Sentencia de 31 de enero de 2001 (Fondo, Reparaciones y Costas).
Caso Apitz Barbera y otros —Corte Primera en lo Contencioso Administrativo— c. Venezuela, Sentencia de 5 de agosto de 2008 (Excepción preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas).
Caso Reverón Trujillo c. Venezuela, Sentencia de 30 de junio de 2009 (Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas).
Caso Chocrón Chocrón c. Venezuela, Sentencia de 1 de julio de 2011 (Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas).
Caso del Tribunal Constitucional —Camba Campos y otros— c. Ecuador, Sentencia de 28 de agosto de 2013 (Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas).
Caso de la Corte Suprema de Justicia —Quintana Coello y otros— c. Ecuador, Sentencia de 23 de agosto de 2013 (Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas).
Caso Rico c. Argentina, Sentencia de 2 de septiembre 2019 (Excepción Preliminar y Fondo).
Caso Martínez Esquivia c. Colombia, Sentencia de 6 de octubre de 2020 (Excepciones preliminares, Fondo y Reparaciones).
Caso Casa Nina c. Perú, Sentencia de 24 de noviembre de 2020 (Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas).
Caso Cordero Bernal vs. Perú, Sentencia de 16 de febrero de 2021 (Excepción Preliminar y Fondo).
Caso Moya Solís c. Perú, Sentencia de 3 de junio de 2021 (Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas).
Caso Ríos Avalos y otro c. Paraguay, Sentencia de 19 de agosto de 2021 (Fondo, Reparaciones y Costas).
Caso Cuya Lavy y otros c. Perú, Resolución de 7 de febrero de 2023 (Supervisión de Cumplimiento de Sentencia)
Caso Cuya Lavy y otros c. Perú, Sentencia de 27 de julio de 2022 (Interpretación de la Sentencia de Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas).
Caso Cuya Lavy y otros c. Perú, Sentencia de 28 de septiembre de 2021 (Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas).
Caso Aguinaga Aillón c. Ecuador, Sentencia de 30 de enero de 2023 (Fondo, Reparaciones y Costas).
Caso Cajahuanca Vásquez c. Perú, Sentencia de 27 de noviembre de 2023 (Excepciones Preliminares y Fondo).
Tribunal Constitucional peruano
Tribunal Constitucional (2003a). Sentencia de 27 de enero de 2003. Luis Felipe Almenara Bryson (demandante) c. Consejo Nacional de la Magistratura (demandado). Expediente N.° 1941-2002-AA/TC.
Tribunal Constitucional (2003b). Sentencia de 12 de mayo de 2003. Mario Antonio Urello Álvarez (demandante) c. Consejo Nacional de la Magistratura (demandado). Expediente N.° 02209-2002-AA/TC.
Tribunal Constitucional (2003c). Sentencia de 11 de noviembre de 2003. Ricardo Jesús Beraún Rodríguez (demandante) c. Presidente del Consejo Nacional de la Magistratura (demandado). Expediente N.° 2731-2003 AA/TC.
Tribunal Constitucional (2003d). Sentencia de 15 de julio de 2003. Jorge Luis Cuya Lavy (demandante) c. Consejo Nacional de la Magistratura (demandado). Expediente N.° 1525-2003-AA/TC.
Tribunal Constitucional (2003e). Sentencia de 16 de julio de 2003. Clara Aurora Perla Montaño (demandante) c. Consejo Nacional de Magistratura (demandado). Expediente N.° 1550-2003-AA/TC.
Tribunal Constitucional (2004a). Sentencia de 6 de abril de 2004. Julia Eleyza Arellano Serquén (demandante) c. Consejo Nacional de la Magistratura (demandado). Expediente N.° STC 2579-2003-HD/TC.
Tribunal Constitucional (2004b). Sentencia de 15 de abril de 2004. Javier Claudio Samamé Flores (demandante) c. Consejo Nacional de Magistratura (demandado). Expediente N.° 03484-2003-AA/TC.
Tribunal Constitucional (2004c). Sentencia de 5 de julio de 2004. Juan Carlos Callegari Herazo c. Ministerio de Defensa (demandado). Expediente N.° 0090-2004-AA/TC.
Tribunal Constitucional (2005a). Sentencia de 12 de agosto de 2005. Jaime Amado Álvarez Guillén (demandante) c. Consejo Nacional de la Magistratura (demandado). Expediente N.° 03361-2004-AA/TC.
Tribunal Constitucional (2005b). Sentencia de 29 de octubre de 2005. Colegio de Abogados del Cono Norte de Lima (demandante) c. Congreso de la República (demandado). Expediente N.° 045-2004-PI/TC.
Tribunal Constitucional (2006). Sentencia de 8 de enero de 2006. Jacobo Romero Quispe (demandante) c. Consejo Nacional de la Magistratura (demandado). Expediente N.° 1333-2006-PA/TC.
Tribunal Constitucional (2007). Sentencia de 10 de abril de 2007. Lizardo Emiliano Suárez Franco (demandante) c. Consejo Nacional de la Magistratura (demandado). Expediente N.° 8105-2005-PA/TC.
Tribunal Constitucional (2009). Sentencia de 11 de febrero de 2009. Juan de Dios Lara Contreras (demandante) c. Consejo Nacional de la Magistratura (demandado). Expediente N.° 01412-2007-PA/TC.
Tribunal Constitucional (2010). Sentencia de 22 de marzo de 2010. Fiscal de la Nación, doña Gladys Margot Echaíz Ramos (demandante) c. Congreso de la República. Expediente N.° 00006-2009-PI/TC.
Tribunal Constitucional (2011). Sentencia de 11 de noviembre de 2011. Más de 5,000 ciudadanos (demandantes) c. Congreso de la República. Expediente N.° 0012-2010-PI/TC.
Tribunal Constitucional (2019). Sentencia de 12 de enero de 2019. Jose Luis Azareño Cuya (demandante) c. Consejo Nacional de la Magistratura (demandado). Expediente N.° 02971-2016-PA/TC.
Tribunal Constitucional (2020). Sentencia de 21 de julio de 2020. Concepción Alfonso de Lama Villar (demandante) c. Consejo Nacional de la Magistratura (demandado). Expediente N.° 0429-2015-PA/TC.
Tribunal Constitucional (2021). Sentencia de 19 de octubre de 2021. Félix Javier Silva Coloma, decano del Colegio de Abogados de Sullana (demandante) c. Congreso de la República. Expediente N.° 00013-2020-PI/TC.
Tribunal Constitucional (2022). Sentencia de 12 de julio de 2022. Édgar Valencia Almonte (demandante) c. Consejo Nacional de la Magistratura. Expediente N.° 03689-2021-PA/TC.
Tribunal Constitucional (2023). Sentencia del 21 de noviembre de 2023. Luciano Bernardo Valderrama Solórzano (demandante) c. Junta Nacional de Justicia (demandado). Expediente N.° 00940-2022-PA/TC.
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Poder Judicial. (2024). Boletín estadístico institucional N.° 1, enero-marzo.
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Proética. Capítulo Peruano de Transparency Internacional. (2019). XI Encuesta Nacional sobre las percepciones de la corrupción en el Perú. https://www.proetica.org.pe/contenido/xi-encuesta-nacional-sobre-percepciones-de-la-corrupcion-en-el-peru-2019/
Proética. Capítulo Peruano de Transparency Internacional. (2022). XII Encuesta Nacional sobre las percepciones de la corrupción en el Perú. 20 años tomando el pulso de la corrupción en el Perú. https://www.dropbox.com/scl/fi/nhvmt5xe9sfnuxpf46eo6/Encuesta%20Pro%C3%A9tica%202022.pdf?rlkey=naem8igtvqs5f4d3t7l5ufe6r&e=1&dl=0
Proyecto de Ley N.° 2902-2017, enviado al Congreso de la República el 14 de mayo de 2018. https://www.leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Proyectos_de_Ley_y_de_Resoluciones_Legislativas/PL0290220180517.pdf
Normativa y legislación
Constitución para la República del Perú, Asamblea Nacional (18 de enero de 1920).
Constitución Política del Perú (29 de marzo de 1933).
Constitución para la República del Perú (12 de julio de1979).
Constitución Política del Perú, Congreso Constituyente (1993).
Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Magistratura, Congreso de la República del Perú, Ley N.° 26397. Diario Oficial El Peruano (7 de diciembre de 1994).
Ley que modifica la Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Magistratura y Complementa el Proceso de Ratificación de Magistrados, Congreso de la República del Perú, Ley N.° 27466. Diario Oficial El Peruano (30 de mayo de 2001).
Ley que crea la Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de Justicia, Congreso de la República del Perú, Ley N.° 28083. Diario Oficial El Peruano (4 de octubre de 2003).
Ley de la Carrera Judicial, Congreso de la República del Perú, Ley N.° 29277. Diario Oficial El Peruano (7 de noviembre de 2008).
Ley que Declara en Situación de Emergencia el Consejo Nacional de la Magistratura y Suspende su Ley Orgánica, Congreso de la República del Perú, Ley N.° 30833. Diario Oficial El Peruano (28 de julio de 2018).
Ley de Reforma Constitucional sobre la Conformación y Funciones de la Junta Nacional de Justicia, Congreso de la República del Perú, Ley N.° 30904. Diario Oficial El Peruano (10 de enero de 2019).
Ley Orgánica de la Junta Nacional de Justicia, Congreso de la República del Perú, Ley N.° 30916. Diario Oficial El Peruano (19 de febrero de 2019).
Ley que crea el Consejo para la Reforma del Sistema Nacional de Justicia. Congreso de la República del Perú, Ley N.° 30942. Diario Oficial El Peruano (8 de mayo de 2019).
Reglamento del Proceso de Evaluación y Ratificación de Jueces del Poder Judicial y Fiscales del Ministerio, Consejo Nacional de la Magistratura, Resolución N.° 043-2000-CNM. Diario Oficial El Peruano (20 de noviembre de 2000).
Reglamento del Proceso de Evaluación y Ratificación de Jueces del Poder Judicial y Fiscales del Ministerio, Consejo Nacional de la Magistratura, Resolución N.° 241-2002-CNM. Diario Oficial El Peruano (20 de noviembre de 2002).
Reglamento de Evaluación y Ratificación de Jueces del Poder Judicial y Fiscales del Ministerio Público, Consejo Nacional de la Magistratura, Resolución N.° 1019-2005-CNM. Diario Oficial El Peruano (6 de julio de 2005).
Reglamento de Concursos para la Selección y Nombramiento de los/las Jefes(as) de la Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial y del Ministerio Público. Junta Nacional de Justicia, Resolución N.° 046-2020-JNJ. Diario Oficial El Peruano (19 de junio de 2020).
Resolución Administrativa N.° 0000115-2024-CE-PJ, aprueba Directiva N.° 001-2024-CE-PJ, denominada Gestión de Procesos de Selección de Jueces/zas Supernumerarios/as del Poder Judicial-Versión 001, Poder Judicial. Diario Oficial El Peruano (18 de abril de 2024).
Resolución Suprema de Creación de la Comisión Consultiva denominada “Comisión de Reforma del Sistema de Justicia” dependiente de la Presidencia de la República. Presidencia del Consejo de Ministros, Resolución Suprema N.° 142-2018-PCM. Diario Oficial El Peruano (13 de julio de 2018).
Texto Único Ordenado del Reglamento de Procedimiento de Evaluación Integral y Ratificación de Jueces y Juezas del Poder Judicial y Fiscales del Ministerio Público, Junta Nacional de Justicia Resolución N.° 447-2023-JNJ. Diario Oficial El Peruano (30 de mayo de 2023).
Recibido: 29/08/2024
Aceptado: 20/01/2025
1 Véanse también los casos Chocrón Chocrón c. Venezuela (2011, § 100), Aguinaga Aillón c. Ecuador (2023, §§ 63 y 66) y Cajahuanca Vásquez c. Perú (2023, § 90).
2 Según la Corte IDH, el deber de motivación protege el derecho de los ciudadanos a ser juzgados por las razones que el derecho suministra (Caso Apitz Barbera y otros —Corte Primera en lo Contencioso Administrativo— c. Venezuela, 2008, § 77; Caso Cajahuanca Vásquez c. Perú, 2023, § 99).
3 Véase también Caso del Tribunal Constitucional (Camba Campos y otros) c. Ecuador (2013, § 210).
4 Este artículo se modificó en el año 2019, como se explicará luego.
5 Sobre los cuestionamientos a las ratificaciones llevadas a cabo antes de la Constitución de 1993, puede verse Siles (2024). Sobre la historia de la ratificación judicial, vinculada a la cultura autoritaria en el Perú, véase Gonzales Mantilla (2022, pp. 204-225).
6 En una entrevista dada en mayo de 2002, el entonces presidente del CNM señaló que veintiséis jueces y fiscales habían presentado demandas de amparo contra las resoluciones de no ratificación del CNM. Por otro lado, a finales del año 2001 se presentaron las primeras quejas de jueces y fiscales no ratificados ante la Defensoría del Pueblo (2002).
7 En este primer periodo, el Tribunal Constitucional resolvió un habeas data de una jueza no ratificada a quien no le entregaron la información sobre el procedimiento seguido en su caso. El Tribunal Constitucional declaró fundada la demanda y ordenó que se le entregara cierta documentación (2004a).
8 Debe resaltarse que en este primer periodo uno de los integrantes del Tribunal Constitución disintió de estos fallos señalando que, al ser la ratificación un procedimiento en el que se podía tomar una decisión de no ratificación traumática y severa, debía estar rodeado de garantías como el derecho a la defensa, la reconsideración y la motivación escrita. También opinaba que los no ratificados no podían volver al Poder Judicial o al Ministerio Público (2003c, 2004b, votos singulares del magistrado Manuel Aguirre Roca).
9 El mencionado cambio en la jurisprudencia obedeció a la aprobación del Código Procesal Constitucional (CPC), que entró en vigencia el 1 de diciembre de 2004 y cuyo artículo 5, inciso 7 establecía que no procedían los procesos constitucionales contra las resoluciones definitivas del CNM en materia de destitución y ratificación si estas habían sido motivadas y dictadas previa audiencia del interesado. Este código ya no se encuentra vigente.
10 En esta sentencia, dictada en 2007, se afirma que la no ratificación constituía un voto confianza que no requería de motivación. Esta afirmación se explica porque el proceso de ratificación del demandante había tenido lugar en 2002, antes de la dación de la sentencia (2005a).
11 Esta sentencia fue dictada ante una demanda de un juez no ratificado en el año 2002. La decisión de no ratificación se dio sin motivación alguna y, a causa de aquella, había sido impedido de postular en las convocatorias a concursos públicos, en 2003 y 2004, para reingresar al Poder Judicial o al Ministerio Público. Cuando el Tribunal Constitucional resolvió la demanda, la violación invocada por el demandante era irreparable (2006, fundamento 15).
12 En los tres reglamentos del procedimiento de ratificación que aprobó el CNM entre 2009 y 2016 se reguló el apoyo que podían dar los especialistas en la evaluación de distintos aspectos de la ratificación.
13 A propósito del escándalo de corrupción en el ámbito de la justicia, el Poder Ejecutivo formuló una consulta popular de cuatro autógrafas de leyes de reforma constitucional, una de ellas sobre la conformación y las funciones de la JNJ, que reemplazaría al CNM.
14 En la demanda también se cuestionó que en la consulta popular la pregunta sobre las funciones de la JNJ había sido muy genérica y no había incluido la evaluación parcial del desempeño. La pregunta fue la siguiente: «¿Aprueba la reforma constitucional sobre la conformación y funciones de la Junta Nacional de Justicia (antes Consejo Nacional de la Magistratura)?».
15 Entre otros, la Corte IDH declaró la responsabilidad del Estado por la violación del deber de debida motivación y de los derechos a conocer previa y detalladamente la acusación formulada, así como a contar con los medios adecuados para la defensa, en perjuicio de Jorge Luis Cuya Lavy, Jean Aubert Díaz Alvarado, Marta Silvana Rodríguez Ricse y Walter Antonio Valenzuela Cerna.
16 El Caso Moya Solís c. Perú es sobre la ratificación de una secretaria judicial, un proceso que se regía por normas distintas a las de la ratificación judicial.
17 También pueden verse los casos Casa Nina c. Perú (2020, § 80), Cordero Bernal c. Perú (2021, § 72), Cuya Lavy c. Perú (2021, § 129), Ríos Avalos y otro c. Paraguay (2021, § 88) y Aguinaga Aillón c. Ecuador (2023, § 64).
18 Al respecto, puede verse Caso Cuya Lavy y otros c. Perú (2023).
19 La nota al pie de página 4 del fundamento del voto del magistrado Domínguez Haro en la sentencia de 2023 señala que las publicaciones de los jueces no deberían ser tomadas en cuenta en la ratificación judicial o que habría que reducir su peso en la calificación final (fundamento 12).
20 Las distintas solicitudes de la JNJ se realizan a través de correos electrónicos, que tienen como anexos los términos de referencia para el «ofertante» o «contratista». Los correos a los que se refiere este artículo fueron enviados los días 18, 19 y 20 de julio de 2024, en el marco de la Convocatoria N.° 002-2024/RATIFICACIÓN/JNJ. La JNJ reiteró el pedido de los servicios a contratar los días 24 y 25 de julio, pues el plazo para presentar cotizaciones vencía el 30 de julio.
21 En el año 2018, mediante Resolución Suprema N.° 142-2018-PCM, se creó la Comisión Consultiva para la Reforma del Sistema de Justicia, que elaboró el informe titulado Hacia un Sistema de Justicia Honesto y Eficiente (2018). Una de sus recomendaciones fue la creación de un Consejo para la Reforma del Sistema de Justicia. El citado consejo fue creado en el año 2019, mediante la Ley N.° 30942. La disposición complementaria final de la mencionada ley dispuso que tal consejo, a los noventa días calendario de su instalación, remitiría al Poder Ejecutivo la propuesta de política pública en materia de justicia.
22 De acuerdo con la OCDE (2024), los principales indicadores para monitorear la eficiencia de los sistemas de justicia son «la duración de los procesos (número promedio de días necesarios para resolver un caso), la tasa de resolución (el número de casos resueltos respecto al número de casos entrantes) y el número de casos pendientes (que quedan por resolver a finales de año)» (p. 22).
23 La carga procesal es definida como «la gestión de las causas pendientes provenientes del año anterior más las causas ingresadas en el año menos las causas resueltas en el año» (Poder Judicial del Perú, 2021, p. 93).
24 La OCDE (2024) ha cuestionado que el criterio para la asignación de casos a los jueces sea solo cuantitativo, sin analizar qué tipos de casos requieren una cantidad de tiempo y un esfuerzo diferente en su tramitación (p. 153).
25 Pizzorusso (2005) menciona la violación de la independencia judicial que supuso la corrupción del empresario y político Silvio Berlusconi, que involucró a algunos magistrados que ocupaban cargos de gran relieve en el sistema judicial italiano con el objetivo de asegurarle absoluciones, declaraciones de improcedencia en las denuncias penales o suspensión de los procesos sine die (pp. 183-200). Este autor se refiere a tales hechos como una anomalía de la década de los noventas del siglo pasado e inicios del siglo XXI. Por su parte, Shapiro (2013) sostiene que ahí donde el crimen organizado es poderoso, la corrupción judicial puede anticiparse (p. 261).
26 Sobre el vínculo entre la corrupción judicial y la violación del deber de imparcialidad, pueden verse los artículos que he publicado en 2021 y 2022. Próximamente, publicaré un trabajo sobre el tema.
27 En el caso peruano, las personas tienen el derecho de analizar y criticar las decisiones judiciales, de conformidad con el artículo 139, inciso 20 de la Constitución.
28 Pizzorusso (2005) describe a los jueces como personas que se pasan la vida «demostrando la verdad o falsedad de hechos históricos o la racionalidad de determinadas argumentaciones por puro amor a la verdad, sin dejarse condicionar por otro tipo de finalidades» (p. 200).
29 En 2023 la JNJ convocó a 300 magistrados al proceso de ratificación. De ellos, 16 fueron excluidos y 284 continúan en el trámite del procedimiento (Junta Nacional de Justicia, 2024a). Como se señaló anteriormente, en 2024 la JNJ convocó a otros 200 magistrados al proceso de ratificación.
30 Son aquellos magistrados inicialmente convocados, pero que posteriormente son excluidos por causal de renuncia al cargo, fallecimiento, enfermedad, límite de edad o por no alcanzar el periodo efectivo, entre otras (Junta Nacional de Justicia, 2024b).
* Abogada y doctora en Derecho por la Pontificia Universidad Católica del Perú (Perú).
Código ORCID: 0000-0003-0183-6558. Correo electrónico: mrvillan@pucp.edu.pe