Revista IUS ET VERITAS Nº 63, diciembre 2021 / ISSN 1995-2929 (impreso) / ISSN 2411-8834 (en línea)
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IUS ET VERITAS 63
https://doi.org/10.18800/iusetveritas.202102.012
Los servicios públicos de telecomunicaciones y las
exigencias ambientales para la instalación de su
infraestructura
(*)
Public telecommunication services and the environmental requirements for
the development of its infrastructure
Cyndel Caballero Fernández
(**)
Rodrigo, Elías & Medrano Abogados (Lima, Perú)
Diego Morales Alferrano
(***)
Rodrigo, Elías & Medrano Abogados (Lima, Perú)
Resumen: El presente artículo describe las principales obligaciones y exigencias
ambientales para la implementación de la infraestructura necesaria para la prestación
de servicios públicos de telecomunicaciones tales como la obtención de instrumentos
de gestión ambiental, el cumplimiento de los Límites Máximos Permisibles (LMP) y la
observancia de principios ambientales. Lo anterior con la
f
i
nalidad de resaltar que,
conforme al marco legal aplicable, las medidas antes señaladas tienen como objetivo que
la ejecución de esta actividad económica no genere impactos negativos signi
f
i
cativos
en el medio ambiente, los recursos naturales y la salud de las personas.
Palabras clave: Infraestructura de telecomunicaciones - Servicios públicos de
telecomunicaciones - Obligaciones ambientales - Principio precautorio - Límites
máximos permisibles - Radiaciones no ionizantes
Abstract: This article describes the main environmental obligations for the
implementation of infrastructure for the provision of public telecommunication services
like the obtaining of environmental management instruments, the compliance of
maximum permissible limits and environmental principles. The purpose of the referred
measures is to prevent that this activity causes signi
f
i
cant negative impacts on the
environment, natural resources, and people’s health.
Keywords: Telecommunications infrastructure - Public telecommunications services
- Environmental liabilities - Precautionary principle - Maximum permissible limits - Non-
ionizing radiation
(*)Nota del Equipo Editorial: Este artículo fue recibido el 01 de agosto de 2021 y su publicación fue aprobada el 26 de noviembre de
2021.
(**)Abogada por la Ponti
f
i
cia Universidad Católica del Perú. Asociada de Rodrigo, Elías & Medrano Abogados. ORCID: https://orcid.
org/0000-0002-2176-1904. Correo electrónico: dcaballero@estudiorodrigo.com.
(***) Abogado por la Ponti
f
i
cia Universidad Católica del Perú. Asociado de Rodrigo, Elías & Medrano Abogados. ORCID: https://orcid.
org/0000-0002-5336-5324. Correo electrónico: dmorales@estudiorodrigo.com.
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Los servicios públicos de telecomunicaciones y las exigencias ambientales para la instalación de su
infraestructura
Public telecommunication services and the environmental requirements for the development of its infrastructure
1. Introducción
Los titulares de servicios de telecomunicaciones se encuentran
obligadosarealizarinversioneseninfraestructura,conla
f
i
nalidad
de que estos servicios puedan ser brindados en condiciones de
calidadye
f
i
cienciaalapoblación.Sinembargo,enelmarcodela
instalación y la operación de estas infraestructuras es necesario
cumplirconciertasdisposicionesyprocedimientosestablecidos
en el ordenamiento legal, que tienen como objetivo, entre otros,
salvaguardar determinados bienes jurídicos.
Así, por ejemplo, la normativa sectorial impone una serie de
deberes a los titulares de infraestructuras de telecomunicaciones
relacionados a la protección del ornato, el patrimonio cultural de
la nación, la salud pública, las áreas naturales protegidas y, en
particular, el medio ambiente. Siendo ello así, el presente artículo
tienecomo
f
i
nalidadrevisaryanalizarlasprincipalesobligaciones
y exigencias ambientales relacionadas a la implementación de
infraestructuras para la prestación de servicios públicos de
telecomunicaciones. Asimismo, evidenciar ciertos vacíos legales
en materia ambiental en relación con el desarrollo de este tipo de
instalaciones como, por ejemplo, la inexistencia de un reglamento
de protección ambiental en el sector.
Para ello, revisaremos los principales dispositivos
legales que regulan esta actividad; es decir, la Ley para
el Fortalecimiento de la Expansión de Infraestructura
en Telecomunicaciones, aprobada por Ley 29022, y sus
reglamentos, aprobados por el Decreto Supremo 039-2007-
MTC (“D.S. 039-2007”) y el Decreto Supremo 003-2015-
MTC (“D.S. 003-2015”). En particular, nuestro análisis se
centrará en los siguientes aspectos: (i) la aplicación del
Principio Precautorio; (ii) la regulación de los Límites Máximos
Permisibles (“LMP”) de Radiaciones No Ionizantes (“RNI”); (iii)
los Instrumentos de Gestión Ambiental (“IGA”) exigibles para
la instalación de infraestructura de telecomunicaciones; y, (iv)
la aprobación de un Reglamento de Protección Ambiental para
el sector telecomunicaciones.
2. Conceptos generales
2.1. Los servicios públicos de telecomunicaciones y su
infraestructura
De conformidad con lo establecido en la legislación
nacional, las telecomunicaciones son toda
transmisión y/o emisión y recepción de
señales que represente signos, escrituras,
imágenes, sonidos o información de
cualquier naturaleza por medios físicos,
medios electromagnéticos, medios ópticos
u otros
(1)
. El Texto Único Ordenado de la
Ley de Telecomunicaciones, aprobado por
el Decreto Supremo 013-93-TCC (“Ley de
Telecomunicaciones”), y su Reglamento
General, cuyo Texto Único Ordenado fue
aprobadomedianteelDecretoSupremo020-
2007-MTC (“Reglamento General”), señalan
que los servicios de telecomunicaciones
pueden clasi
f
i
carse
(2)
sobre la base de dos
criterios:
a) Según su operación
, se clasifican en
servicios portadores, teleservicios (o
servicios
f
i
nales), servicios de difusión y
servicios de valor añadido; y,
b) De acuerdo a su utilización y naturaleza,
se
clasi
f
i
can en servicios públicos, servicios
privados y servicios privados de interés
público (énfasis agregado).
L o ss e r v i c i o sp ú b l i c o sd e
telecomunicaciones son aquellos que se
encuentran a disposición de la población
en general, a cambio del pago de una
contraprestación tarifaria por su utilización
(3)
.
Los interesados en la prestación de estos
servicios deben obtener, previamente, una
concesión única que será otorgada por el
Ministerio de Transportes y Comunicaciones
(“MTC”) en observancia de las disposiciones
y el procedimiento regulado en la Ley de
Telecomunicaciones y su Reglamento
General.
Una vez obtenido dicho título habilitante,
los operadores tienen que cumplir con
determinadas obligaciones establecidas
en el marco legal, entre ellas, instalar
infraestructura que les permita brindar los
servicios que les han sido otorgados en
(1)De
f
i
nición recogida en el Anexo del Reglamento General.
(2)Véase los artículos 8 y 9 de la Ley de Telecomunicaciones, así como los artículos 21 y 22 del Reglamento General.
(3)Al respecto, el artículo 40 de la Ley de Telecomunicaciones señala lo siguiente: “Serán considerados servicios públicos de
telecomunicaciones aquellos servicios declarados como tales en el reglamento de esta Ley, que estén a disposición del público en
general y cuya utilización se efectúe a cambio del pago de una contraprestación. Su prestación será normada por la presente Ley y
podrá ser reglamentada cuando por las características del servicio ello fuere necesario. Los servicios portadores serán considerados
necesariamente servicios públicos”.
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Diego Morales Alferrano
concesión
(4)
. Sin embargo, a inicios del presente siglo, se
advirtió que los procedimientos destinados al otorgamiento
de autorizaciones para la instalación de infraestructura
de telecomunicaciones se veían dilatados o paralizados
debido a las diversas trabas impuestas por las autoridades
administrativas (especialmente, en el caso de los gobiernos
locales).Así,porejemplo,DiegoZegarradestacólosiguiente:
“(…) en los últimos años se han identi
f
i
cado una serie de
prácticas vinculadas con la actuación de Municipalidades que
se han convertido en verdaderos factores de limitación de
desarrollo de las infraestructuras (…)” (2008, p. 323).
En este contexto, considerando que los servicios públicos
de telecomunicaciones son de interés y necesidad pública
para el desarrollo social y económico del país, el Estado
promulgó la Ley 29022, mediante la cual se instauró un
régimen especial y temporal para la implementación de la
infraestructura necesaria para la prestación de los servicios
en cuestión. Esta norma, entre otros, tiene como objetivo
estandarizar el procedimiento para la obtención de los títulos
habilitantes requeridos para la instalación de este tipo de
infraestructuras, por lo que se indicó que sus disposiciones
son de observancia obligatoria para todas las entidades
de la Administración Pública. De esa manera, el Estado
buscó otorgar mayor predictibilidad a los administrados, a
f
i
n de promover la inversión privada en el desarrollo de las
telecomunicaciones.
La Ley 29022 entró en vigencia al día siguiente de la
publicación de su primer reglamento, aprobado por el D.S.
039-2007. En la actualidad, este último ha sido derogado casi
en su integridad por el D.S. 003-2015, que aprobó el nuevo
reglamento de esta ley
(5)
. El D.S. 003-2015 establece, entre
otros, los requisitos que deben presentar los interesados
(6)
para obtener las autorizaciones requeridas para la instalación
de infraestructuras de telecomunicaciones. Sobre el particular,
y considerando los objetivos del presente artículo, resulta
importante destacar que el D.S. 003-2015, a diferencia de lo que
ocurría con el D.S. 039-2007, exige que para el otorgamiento
de estos títulos habilitantes sea indispensable la presentación
de un IGA aprobado por el MTC.
Como explicaremos en los siguientes
párrafos, actualmente, los titulares de
proyectos de inversión en infraestructura de
telecomunicaciones deben tener en cuenta
el cumplimiento de ciertas obligaciones
ambientales: (i) antes del desarrollo de la
actividad (la obtención de un IGA); y, (ii)
durantesuoperación(comolaobservanciade
los LMP de RNI, el Principio Precautorio y los
Estándares de Calidad Ambiental para RNI).
2.2. Regulación ambiental aplicable
La gestión ambiental en el país, tal y como
hoy las conocemos, se reguló a partir del
año 2005, con la Ley General del Ambiente,
aprobada mediante Ley 28611 (“LGA”).
Esta norma fue emitida con el objetivo de
asegurar el cumplimiento efectivo de, entre
otros, el derecho que tiene toda persona a un
ambiente saludable, equilibrado y adecuado
para el pleno desarrollo de la vida
(7)
. Así,
la LGA creó un marco normativo dirigido
a ordenar la gestión ambiental del país,
destacando el rol que para ello cumplirían
ciertos mecanismos como, por ejemplo,
los principios e instrumentos ambientales.
Veamos.
2.2.1. Los principios de la gestión ambiental
El título preliminar de la LGA desarrolla una
serie de principios que constituyen los pilares
de la gestión ambiental en el país. Sobre
estos, la norma instituye una “jerarquía de
mitigación” que el Gobierno debe tomar
en cuenta antes de aprobar una política
nacional o autorizar una actividad que, por
sus características, podría afectar el medio
ambiente, los recursos naturales y/o la salud
de las personas. Esta jerarquía prioriza
el Principio de Prevención por sobre los
demás principios regulados en la LGA. Así,
se determina que, en la gestión ambiental,
(4)El numeral 2 del artículo 130 del Reglamento General establece que es obligación de los concesionarios “instalar la infraestructura
queserequierapara la prestacióndel servicio quese otorga en concesión, cumpliendolas normas municipales odeotros organismos
públicos, las cuales no podrán constituir barreras de acceso al mercado”.
(5)A la fecha, se encuentran vigentes el artículo 19 (solicitud de facilidades ante la empresa concesionaria de servicios públicos) y el
Capítulo I del Título III (Del otorgamiento de facilidades por la Concesionaria de infraestructura de Carreteras) del D.S. 039-2007.
(6)Es importante destacar que, conforme al D.S. 003-2015, las disposiciones del régimen especial son de aplicación tanto para los
operadores de servicios públicos de telecomunicaciones como para los proveedores de infraestructura pasiva. Estos últimos son
aquellos que, sin contar con la calidad de concesionarios, se encuentran habilitados para desplegar infraestructura, para lo cual se
deberán inscribir previamente en el Registro de Proveedores de Infraestructura Pasiva del MTC.
(7)Artículo 2.- Toda persona tiene derecho:
(…) 22. Ala paz, a la tranquilidad, al disfrute del tiempo libre y al descanso, así como a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado
al desarrollo de su vida
(énfasis agregado).
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Los servicios públicos de telecomunicaciones y las exigencias ambientales para la instalación de su
infraestructura
Public telecommunication services and the environmental requirements for the development of its infrastructure
el Estado siempre está obligado a evitar cualquier tipo de
degradación del ambiente, y solo cuando esto no sea posible,
se encuentra habilitado para adoptar medidas de mitigación,
recuperación, restauración o eventual compensación, según
corresponda
(8)
.
En esa línea, la LGA enfatiza que la gestión ambiental
también debe guiarse bajo el Principio Precautorio que exige
que la falta de certeza absoluta, respecto de un peligro de
daño grave o irreversible, no se debe utilizar como razón para
postergar la adopción de medidas e
f
i
caces y e
f
i
cientes para
impedir la degradación del ambiente
(9)
. Este principio “(...) se
origina en la búsqueda de mayor e
f
i
cacia y e
f
i
ciencia en la
actuación gubernamental para la protección ambiental” (Alegre,
2010, p. 20), debido a que no siempre será posible identi
f
i
car
los efectos negativos que una actividad podría generar en el
ambiente. Así, “[e]n estos casos, opera el principio precautorio,
con la
f
i
nalidad de adoptar tempranamente una decisión que
permita evitar un daño grave, aun cuando no haya certeza
cientí
f
i
ca de que se vaya a generar” (Alegre, 2010, p. 21).
Al respecto, resulta importante destacar que este principio
ha servido para exigir que ciertas actividades cuyos posibles
impactos ambientales no habían sido identi
f
i
cados, debido a
la incertidumbre cientí
f
i
ca, cumplan con medidas razonables
y provisionales durante su ejecución. Ello, con la
f
i
nalidad de
evitar o reducir un presunto peligro derivado de realizar dichas
actividades sin un parámetro ambiental adecuado. De hecho,
el Principio Precautorio ha sido la guía en materia ambiental
para la implementación de infraestructura necesaria para
la prestación de servicios públicos de telecomunicaciones.
Esto último considerando que, antes de que la normativa
ambiental incluya expresamente al sector
telecomunicaciones (i.e. 2011) dentro de
las actividades obligadas a obtener un IGA,
el Principio Precautorio fue recogido por la
normativa sectorial (Ley 29022 y el D.S. 039-
2007) a
f
i
n de orientar la ejecución de esta
actividad y evitar la generación de impactos
negativos signi
f
i
cativos en el medio ambiente.
2.2.2. Los IGA
Por otro lado, el artículo 16 de la LGA
(10)
,
de
f
i
nealosIGAcomoaquellos“mecanismos
orientados a la ejecución de la política
ambiental, sobre la base de los principios
establecidos en la presente Ley, y en lo
señalado en sus normas complementarias y
reglamentarias”. Considerando lo anterior, el
artículo 17 de la misma norma
(11)
determina
qué mecanismos podrán ser considerados
como IGA, precisando que, en general, son
todosaquellosorientadosalcumplimientode
la Política Nacional Ambiental y las normas
ambientales que rigen en el país y que, entre
otros, se dirigen a la plani
f
i
cación, promoción,
prevención, control, corrección, información,
f
i
nanciamiento, participación y
f
i
scalización
ambiental.
Para la instalación y operación de
infraestructura de telecomunicaciones,
destacan los siguientes IGA: (i) los LMP,
como IGA de
f
i
scalización; (ii) los IGA sujetos
(8)Artículo VI.- Del principio de prevención
La gestión ambiental tiene como objetivos prioritarios prevenir, vigilar y evitar la degradación ambiental. Cuando no sea posible
eliminar las causas que la generan, se adoptan las medidas de mitigación, recuperación, restauración o eventual compensación,
que correspondan.
(9)Artículo VII del Título Preliminar de la LGA.
(10) Artículo 16.- De los instrumentos
16.1 Los instrumentos de gestión ambiental son mecanismos orientados a la ejecución de la política ambiental, sobre la base de
los principios establecidos en la presente Ley, y en lo señalado en sus normas complementarias y reglamentarias.
16.2 Constituyen medios operativos que son diseñados, normados y aplicados con carácter funcional o complementario, para
efectivizar el cumplimiento de la Política Nacional Ambiental y las normas ambientales que rigen en el país.
(11) Artículo 17.- De los tipos de instrumentos
17.1 Los instrumentos de gestión ambiental podrán ser de plani
f
i
cación, promoción, prevención, control, corrección, información,
f
i
nanciamiento, participación,
f
i
scalización, entre otros, rigiéndose por sus normas legales respectivas y los principios contenidos en
la presente Ley.
17.2 Se entiende que constituyen instrumentos de gestión ambiental, los sistemas de gestión ambiental, nacional, sectoriales,
regionales o locales; el ordenamiento territorial ambiental; la evaluación del impacto ambiental; los Planes de Cierre; los Planes de
Contingencias; los estándares nacionales de calidad ambiental; la certi
f
i
cación ambiental, las garantías ambientales; los sistemas de
información ambiental; los instrumentos económicos, la contabilidad ambiental, estrategias, planes y programas de prevención,
adecuación, control y remediación; los mecanismos de participación ciudadana; los planes integrales de gestión de residuos; los
instrumentos orientados a conservar los recursos naturales; los instrumentos de
f
i
scalización ambiental y sanción; la clasi
f
i
cación de
especies, vedas y áreas de protección y conservación; y, en general, todos aquellos orientados al cumplimiento de los objetivos
señalados en el artículo precedente.
17.3 El Estado debe asegurar la coherencia y la complementariedad en el diseño y aplicación de los instrumentos de gestión
ambiental.
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al Sistema de Evaluación del Impacto Ambiental (“SEIA”),
como IGA preventivos; y, (iii) los IGA no sujetos al SEIA,
como IGA complementarios. A continuación, presentamos
una introducción general de estos IGA, sin perjuicio de,
posteriormente, desarrollar cuáles son sus implicancias en el
sector telecomunicaciones.
El artículo 22 de la LGA
(12)
de
f
i
ne a los LMP como
La medida de la concentración o grado de elementos, sustancias o
parámetros físicos, químicos y biológicos, que caracterizan a un
e
f
l
uente o una emisión, que al ser excedida causa o puede causar
daños a la salud, al bienestar humano y al ambiente.
En ese sentido, se instituye a los LMP como un IGA de
f
i
scalización que, en conjunto con los Estándares de Calidad
Ambiental (“ECA”)
(13)
, tienen como objetivo mejorar la calidad
de vida de las personas (De La Puente, 2008, p. 220).
Los LMP:
Tienen relación directa con los efectos que la actividad del hombre
podría generar sobre el medio ambiente, sustentándose en las
normas constitucionales que disponen que el ejercicio de la
libertad de empresa no debe ser lesivo a la salud y que el derecho
de propiedad debe ser ejercido en armonía con el bien común y
dentro de los límites de ley (De La Puente, 2008, p. 225).
Así, a través de este instrumento el Gobierno determina
“la ‘línea’ de aceptabilidad o tolerancia de algunos daños
ambientales en la vida de la sociedad (…)” (De La Puente,
2008, p. 223).
Por ello, una importante diferencia legal entre los ECA y
los LMP es que estos últimos “son exigibles a la industria por
la autoridad ambiental competente, mientras que los ECA no,
a menos que se demuestre que existe causalidad entre una
persona jurídica y la trasgresión de dichos estándares”. De
manera que, “[l]os LMP son utilizados para el control de las
fuentes puntuales de contaminación y están referidos a los
valores límites, mientras que los ECA tiene relación con los
objetivos de la calidad del cuerpo receptor” (De La Puente,
2008, pp. 225-226).
En el caso del sector telecomunicaciones,
previamente a la aprobación de la LGA (i.e.
2005), el MTC aprobó los LMP exigibles
para los titulares de este tipo de actividades.
Precisamente, y considerando lo dispuesto en
el Reglamento Nacional para la Aprobación
de ECA y LMP, aprobado por el Decreto
Supremo 044-98-PCM, se emitió el Decreto
Supremo 038-2003-MTC (“D.S. 038-
2003”) que regula los LMP de RNI en
telecomunicaciones, como un IGA dirigido
a “prevenir y controlar la contaminación
generada por actividades comprendidas en
el subsector telecomunicaciones, sobre la
base de una estrategia destinada a proteger
la salud, mejorar la competitividad del país y
promover el desarrollo sostenible”
(14)
.
En ese sentido, los LMP de RNI se
constituyeron como el principal IGA del
sector telecomunicaciones. Ello, hasta que
se efectivizaron las exigencias de la Ley del
Sistema Nacional de Evaluación del Impacto
Ambiental, aprobada por Ley 27446 (“Ley
SEIA”), con la entrada en vigencia de su
reglamento, mediante el Decreto Supremo
019-2009-MINAM (“Reglamento SEIA”)
(15)
.
La Ley SEIA desarrolla la
f
i
gura de los
IGA en el ordenamiento jurídico peruano,
diferenciando entre: (i) los IGA sujetos al
SEIA; y, (ii) los IGA complementarios al
SEIA. Los IGA sujetos al SEIA son IGA
preventivos, dirigidos a evitar que las
actividades económicas generen impactos
ambientales negativos signi
f
i
cativos en el
ambiente. De acuerdo con el artículo 11 del
Reglamento SEIA, son tres los IGA sujetos
(12) Artículo 32.- Del Límite Máximo Permisible
32.1 El Límite Máximo Permisible - LMP, es la medida de la concentración o grado de elementos, sustancias o parámetros físicos,
químicos y biológicos, que caracterizan a un e
f
l
uente o una emisión, que al ser excedida causa o puede causar daños a la salud, al
bienestar humano y al ambiente. Su determinación corresponde al Ministerio del Ambiente. Su cumplimiento es exigible legalmente
por el Ministerio del Ambiente y los organismos que conforman el Sistema Nacional de Gestión Ambiental. Los criterios para la
determinación de la supervisión y sanción serán establecidos por dicho Ministerio.
32.2 El LMPguarda coherencia entre el nivel de protección ambiental establecido para una fuente determinada y los niveles generales
que se establecen en los ECA. La implementación de estos instrumentos debe asegurar que no se exceda la capacidad de carga de
los ecosistemas, de acuerdo con las normas sobre la materia.
(13) De acuerdo con el artículo 31 de la LGA, los ECA son “la[s] medida[s] que establece[n] el nivel de concentración o del grado de
elementos, sustancias o parámetros físicos, químicos y biológicos, presentes en el aire, agua o suelo, en su condición de cuerpo
receptor, que no representa riesgo signi
f
i
cativo para la salud de las personas ni al ambiente”. Así, los ECA son “obligatorio[s] en el
diseño de las normas legales y las políticas públicas. [Son] un referente obligatorio en el diseño y aplicación de todos los instrumentos de
gestión ambiental”.
(14) De acuerdo con los considerandos del D.S. 038-2003.
(15) De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 2 y 3 de la Ley SEIA.
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Los servicios públicos de telecomunicaciones y las exigencias ambientales para la instalación de su
infraestructura
Public telecommunication services and the environmental requirements for the development of its infrastructure
al SEIA, categorizados considerando el nivel de impacto
ambiental negativo a evaluar:
Artículo 11.- Instrumentos de Gestión Ambiental del SEIA
Los instrumentos de gestión ambiental o estudios ambientales de
aplicación del SEIA son:
a) La Declaración de Impacto Ambiental - DIA (Categoría I).
b) El Estudio de Impacto Ambiental Semidetallado - EIA-sd
(Categoría II).
c) El Estudios de Impacto Ambiental Detallado - EIA-d (Categoría
III).
d) La Evaluación Ambiental Estratégica - EAE.
Entiéndase para efectos del presente Reglamento, que las
referencias a los estudios ambientales o los instrumentos de
gestión ambiental comprenden indistintamente los señalados en
este numeral (énfasis agregado).
Así, tenemos que los IGA sujetos al SEIA son: (i) la DIA,
dirigido a evaluar proyectos de inversión que podrían generar
impactos ambientales negativos leves(i.e. Categoría I); (ii) el EIA-
sd, dirigido a evaluar proyectos de inversión que podrían generar
impactos ambientales negativos moderados(i.e. Categoría II); y,
(iii) el EIA-d, dirigido a evaluar proyectos de inversión que podrían
generar impactos ambientales negativosaltos(i.e. Categoría III).
Y, como el mismo artículo 11 del Reglamento SEIA lo indica en
su último párrafo, estos son los IGA sobre los que se enfoca la
regulación de la Ley SEIA y su reglamento.
Sin perjuicio de lo anterior, el artículo 13 del Reglamento
SEIA destaca que los IGA no comprendidos en el SEIA son
complementarios al mismo. Por ello, determina que:
[l]as obligaciones que se establezcan en dichos instrumentos
deben ser determinadas de forma concordante con los objetivos,
principios y criterios que se señalan en la Ley y el presente
Reglamento,
bajo un enfoque de integralidad y complementariedad
de tal forma que se adopten medidas e
f
i
caces para proteger y
mejorar
la salud de las personas, la calidad ambiental, conservar
la diversidad biológica y propiciar el desarrollo sostenible, en sus
múltiples dimensiones (énfasis agregado).
De manera que, y aunque sea evidente, los IGA
complementarios al SEIA son todos aquellos que no forman
parte de dicho sistema (i.e. DIA, EIA-sd y EIA-d) y que fueron
aprobados a lo largo del tiempo, y siguen siendo aprobados,
por los sectores correspondientes, a
f
i
n de prevenir, mitigar,
remediar o adecuar los impactos de los proyectos que se
pretendan ejecutar en el país; tales como los Programas
de Adecuación y Manejo Ambiental, los Informes Técnicos
Sustentatorios, Fichas Técnicas Ambientales, entre otros.
En este contexto, resulta crucial destacar que no todos
los proyectos de inversión requieren de la aprobación de
un IGA sujeto al SEIA para dar inicio a sus
actividades. De hecho, el artículo 20 del
Reglamento SEIA precisa que el SEIA “está
orientado a la evaluación de los proyectos
de inversión públicos, privados o de capital
mixto,que por su naturaleza pudieran generar
impactos ambientales negativos de carácter
signi
f
i
cativo
(...)” (énfasis agregado). Si bien
la norma no de
f
i
ne qué se debe considerar
como un impacto de carácter signi
f
i
cativo,
en el Anexo II del Reglamento del SEIA, el
MinisteriodelAmbiente(“MINAM”)determinó
expresamente que los proyectos de inversión
sujetos al SEIA se encuentran dentro del
“Listado de Inclusión de los Proyectos de
Inversión sujetos al SEIA”; el cual es revisado
y actualizado periódicamente, a
f
i
n de incluir
nuevos proyectos dentro del sistema
(16)
.
Así, tenemos que los proyectos que
no forman parte del SEIA están eximidos
de tramitar y obtener la aprobación de un
IGA preventivo (i.e. DIA, EIA-sd, EIA-d),
a fin de dar inicio a sus actividades. No
obstante lo anterior, de acuerdo con el
artículo 23 del Reglamento del SEIA, “los
proyectos, actividades, obras y demás que
no están comprendidos en el SEIA deben
ser desarrollados de conformidad con el
marco legal vigente
,debiendo el titular de los
mismos cumplir todas las normas generales
emitidas para el manejo de residuos sólidos,
aguas, e
f
l
uentes, emisiones, ruidos, suelos,
conservación del patrimonio natural y cultural,
zonificación, construcción y otros que
pudieran corresponder” (énfasis agregado).
De manera que los titulares de los
proyectos de inversión no incluidos en el
SEIA, tienen la obligación de realizar sus
actividades en cumplimiento las normas
ambientales generales, emitidas a fin de
evitar la generación de impactos ambientales
negativos en el medio ambiente, los recursos
naturales y la salud de las personas. Al
respecto, es importante destacar que estas
obligaciones no solo podrían derivar de las
normas ambientales generales, sino también
de los IGA complementarios que tanto el
MINAM como el sector correspondiente
(16) La primera actualización del Anexo IIdel Reglamento SEIAfue en el 2011 con la Resolución Ministerial 157-2011-MINAM;y,la última
modi
f
i
cación del listado fue en el 2020, con la Resolución Ministerial 023-2020-MINAM.
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IUS ET VERITAS 63
Cyndel Caballero Fernández
Diego Morales Alferrano
podrían exigir tramitar a los titulares de los proyectos de
inversión, ya sea antes de dar inicio a sus actividades, antes
de modi
f
i
car ciertos componentes de estas o, inclusive, a
f
i
n
de adecuar ciertos aspectos de sus actividades a las normas
ambientales vigentes.
Ahora, una vez que esta diferencia ha quedado clara,
creemos que es lógico preguntarnos por qué no todos los
proyectos de inversión deben estar sujetos al SEIA. Y esto
se debe a que no todas las actividades económicas podrían
generar impactos ambientales negativos significativos.
De manera que no es factible exigir que un titular de un
proyecto de inversión elabore y tramite un IGA sujeto al SEIA,
considerando que, en la práctica, no se ha evidenciado que
los efectos de dicha actividad podrían afectar de manera
irreversiblealmedioambiente,generandoundañoirreparable
en los recursos naturales y la salud de las personas; tal y como
sí ha sucedido para el caso de los proyectos que forman parte
del listado, aprobado en el Anexo II del Reglamento SEIA, y
sus correspondientes actualizaciones.
Así, el contar con un listado que determine qué proyectos
requieren o no, de la aprobación de un IGA preventivo sujeto al
SEIA antes del inicio de sus actividades, genera seguridad
jurídica entre los administrados. Lo anterior, toda vez que
aquellos proyectos que no se encuentren dentro del listado,
en principio, están habilitados a iniciar sus actividades
sin necesidad de la previa aprobación de un IGA. Ello,
considerandoque,algunasveces,comolohemosmencionados
en los párrafos anteriores, el MINAM o el mismo sector exige
que los titulares de proyectos de inversión no sujetos al SEIA,
presenten un IGA complementario antes del inicio de sus
actividades, tal y como sucede en el sector telecomunicaciones
con el IGA denominado “Ficha Técnica Ambiental”.
2.2.3. Reglamentos de Protección Ambiental
Finalmente, resulta importante mencionar que las obligaciones
ambientales exigibles a los titulares de proyectos de inversión,
no solo se encuentran estipuladas en las correspondientes
normas ambientales generales; sino también en los
denominados reglamentos de protección ambiental. Estos
dispositivos normativos se aprobaron desde 1993
(17)
, sobre
la base de lo dispuesto en el Código del Medio Ambiente y
los Recursos Naturales, aprobado por Decreto Legislativo
613
(18)
, norma que estableció los pilares de
las principales obligaciones ambientales
exigibles a los titulares de todo proyecto
de inversión que podría generar algún
tipo de impacto ambiental negativo en el
medio ambiente y/o los recursos naturales;
así como el artículo 50 de la Ley Marco
para la Inversión Privada
(19)
, aprobada
por Decreto Legislativo 757
(20)
que, entre
otros, determinó que los ministerios eran
las autoridades competentes para conocer
los asuntos relacionados con la aplicación
de las disposiciones del Código del Medio
Ambiente y los Recursos Naturales.
Precisamente, los reglamentos de
protección ambiental se aprobaron con el
objetivo de que cada sector cuente con una
norma específica que determine cuáles
deberían ser los requisitos a cumplir por los
administrados, a
f
i
n de que la ejecución de
sus respectivos proyectos de inversión no
genere impactos ambientales negativos en
el medio ambiente, los recursos naturales
y la salud de las personas. Por ello, es que
a partir de la aprobación de los Decretos
Legislativos 613y 757es que cadaministerio
se vio en la obligación de publicar un
reglamento que ponga en práctica, dentro
de su sector correspondiente, las exigencias
de las nuevas normas ambientales vigentes.
Esta práctica otorga seguridad jurídica
a los administrados, toda vez que permite
determinar con certeza cuáles son las
características que debe acreditar un proyecto
de inversión, con el objetivo de que el Estado
permitasuejecución.Prácticaque,dehecho,
fue cumplida, dentro de un plazo razonable,
por casi todos los ministerios. De hecho, la
excepción a este actuar fue el MTC que, como
veremos a continuación, a la fecha no cuenta
con un reglamento de protección ambiental
para el sector telecomunicaciones.
(17) El primer reglamento de protección ambiental aprobado en el ordenamiento jurídico nacional fue el del sector minero, mediante
Decreto Supremo 016-93-EM.
(18) Publicado el 8 de septiembre de 1990.
(19) Artículo 50.- Las autoridades sectoriales competentes para conocer sobre los asuntos relacionados con la aplicación de las
disposiciones del Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales son los Ministerios o los organismos
f
i
scalizadores, según
sea el caso, de los sectores correspondientes a las actividades que desarrollan las empresas sin perjuicio de las atribuciones que
correspondan a los Gobiernos Regionales y Locales conforme a lo dispuesto en la Constitución Política.
(20) Publicado el 13 de noviembre de 1991.
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IUS ET VERITAS 63
Los servicios públicos de telecomunicaciones y las exigencias ambientales para la instalación de su
infraestructura
Public telecommunication services and the environmental requirements for the development of its infrastructure
3. Exigencias ambientales para la
de servicios públicos de
implementación de infraestructura
telecomunicaciones
En línea con lo señalado en el acápite II anterior, la Ley 29022 y
sus reglamentos (el D.S. 039-2007 y el D.S. 003-2015) exigen a
los titulares de infraestructuras de telecomunicaciones el
cumplimientodeciertas obligacionesambientales,talescomo:
(i) la observancia del Principio Precautorio; (ii) el cumplimiento
de los LMP de RNI; y, (iii) la obtención de un IGA (sujetos y
complementarios al SEIA).
Sin perjuicio de estas exigencias, destacamos también
la necesidad de que el sector telecomunicaciones apruebe
un reglamento de protección ambiental. En el marco de la
elaboracióndelpresentetrabajo,hemostomadoconocimiento
de que el MTC, en coordinación con el MINAM, se encuentra
trabajando en un proyecto de reglamentación. Sin embargo,
a la fecha, este aún no ha sido aprobado. A continuación,
pasaremos a desarrollar cada uno de estos aspectos.
3.1. El Principio Precautorio y los LMP de RNI
La Ley 29022, en concordancia con lo dispuesto en la
LGA, exige a los administrados la observancia del Principio
Precautorio para la instalación y despliegue de infraestructura
de telecomunicaciones. En línea con ello, el artículo 10 de la
referida ley
(21)
establece que las autoridades administrativas
tienen la obligación de supervisar la aplicación y el cumplimiento
de este principio durante el desarrollo de estas actividades.
Al respecto, resulta importante destacar que la normativa
sectorial ha determinado que “la aplicación del Principio
Precautorio implica el cumplimiento de los LMP de RNI”
(22)
. En
ese sentido, tanto el artículo 5 del D.S. 039-2007 (derogado)
como el artículo 6 del D.S. 003-2015 (actualmente vigente)
establecen lo siguiente:
El Principio Precautorio o Principio de Precaución
a que se
re
f
i
ere el literal e) del artículo 2 de la Ley, se encuentra referido al
cumplimientodelosLímitesMáximosPermisiblesdeRadiaciones
No Ionizantes en Telecomunicaciones
aprobados por Decreto
Supremo 038-2003-MTC y su modi
f
i
catoria. Para tal efecto, a
f
i
n de
f
i
scalizar su efectivo cumplimiento, el Ministerio deberá
observar las disposiciones contenidas en el artículo 11 de la Ley
28611, Ley General del Ambiente, el citado Decreto Supremo
038-2003-MTC y su modi
f
i
catoria, así como las Normas Técnicas
sobre Restricciones Radioeléctricas en áreas de Uso Público,
aprobadas mediante Resolución Ministerial
120-2005-MTC-03 (énfasis agregado).
De esa manera, los solicitantes y
titulares de concesiones o autorizaciones
de telecomunicaciones deben respetar los
LMP de RNI establecidos en el artículo 3 del
D.S. 038-2003. Con la
f
i
nalidad de garantizar
el cumplimiento de esta disposición, la
norma señala que los titulares y solicitantes,
según corresponda, deben presentar
estudios teóricos y realizar monitoreos a
sus infraestructuras, de conformidad con los
lineamientos, parámetros, entre otros que
sean aplicables, regulados en el D.S. 038-
2003 y en las normas complementarias que
dicte el MTC sobre esta materia. Así, el D.S.
038-2003 busca evitar la transgresión de los
LMP y, por tanto, que las RNI no generen
impactos negativos o perjudiciales en la salud
de las personas y/o en el medio ambiente.
Considerando que el objetivo del D.S.
038-2003 es impedir la con
f
i
guración de
un posible daño como consecuencia de la
vulneración de los LMP de RNI, se podría
inferir que su cumplimiento encontraría
mayor relación con la aplicación del Principio
de Prevención, recogido en el artículo VI del
Título Preliminar de la LGA. Sin embargo,
desde que entró en vigencia el régimen
especial implementado por la Ley 29022
(i.e. 2007), el MTC decidió circunscribir el
cumplimiento de estos LMP al Principio
Precautorio, sin que ello haya sido materia
de discusión en las modi
f
i
catorias de esta ley
y/o en algunos de sus reglamentos.
Una posible explicación a esta vinculación
la podemos encontrar en la Exposición de
Motivos del D.S. 039-2007, que aprobó el
primer reglamento de la Ley 29022. En este
documento se indica que el MTC habría
tomado la decisión de aprobar los LMP de
RNI, debido a que el Tribunal Constitucional
invocó el Principio Precautorio en la sentencia
que resolvió una demanda de amparo
(21) Artículo 10.- Cumplimiento de la Ley
Las entidades del Estado, en los ámbitos de sus respectivas competencias, supervisarán el
f
i
el cumplimiento de la presente Ley,
correspondiendo al Gobierno Nacional, a través de las instancias competentes, la aplicación y supervisión del principio de precaución
en materia de instalación y despliegue de Infraestructura Necesaria para la Prestación de Servicios Públicos de Telecomunicaciones.
(...).
(22) El Anexo I del D.S. 038-2003 recoge la siguiente de
f
i
nición de RNI: “Es la que no produce ionización en la materia. Cuando atraviesa
los tejidos vivos, no tiene la su
f
i
ciente energía para dañar el ADN en forma directa.”
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Diego Morales Alferrano
interpuesta en contra de la empresa Nextel del Perú S.A.C.
por la instalación de una antena y equipos destinados a la
prestación del servicio de telefonía móvil:
Como consecuencia de la Sentencia del Tribunal Constitucional
recaída en el Expediente 0964-2002-AA/TC, de 17 de marzo del
2003, que invocó el Principio de Precaución o Precautorio, el
Ministerio de Transportes y Comunicaciones, mediante Decreto
Supremo 038-2003-MTC, del 3 de julio del 2003 ha establecido
los Límites Máximos Permisibles de Radiaciones no Ionizantes
en Telecomunicaciones
, los que constituyen un instrumento
de gestión ambiental prioritario para prevenir y controlar la
contaminación generado por actividades de telecomunicaciones
sobre la base de una estrategia destinada a proteger la salud,
mejorar la competitividad del país y promover el desarrollo
sostenible” (énfasis agregado).
Sin embargo, de una revisión del D.S. 038-2003 y su
Exposición de Motivos no encontramos referencia alguna a
dicho pronunciamiento del Tribunal Constitucional y/o al
Principio Precautorio. Por el contrario, la Exposición de Motivos
del D.S. 038-2003 señala que la importancia de esta norma
radicaría, entre otros, en que los LMP de RNI: (i) constituyen
una valiosa herramienta de gestión que permitiría un manejo
adecuado de las expectativas de los actores involucrados en
el sector; (ii) revaloran el tema ambiental como un asunto de
interés público, económico y político; (iii) son una oportunidad
para corregir de
f
i
ciencias generadas por el vacío normativo
respecto a este asunto; y, (iv) rea
f
i
rman la necesidad de
establecer la vigencia de códigos de conducta empresarial en
términos económicos y de bienestar social.
Sin perjuicio de ello, cabe destacar que la sentencia recaída
en el Expediente 0964-2002-AA/TC constituye uno de los
primerospronunciamientosenlosqueelTribunalConstitucional
incluyó el Principio Precautorio en su análisis respecto de
la instalación de infraestructura de telecomunicaciones. No
obstante, ello, según indica Ramón Huapaya, es importante
anotar que en dicha oportunidad este principio habría sido
introducido como un “elemento auxiliar” en la argumentación
del Tribunal Constitucional, que
f
i
nalmente concluyó que la
empresa demandada debía retirar la antena y los equipos
instalados (2011, p. 749).
Si bien la sentencia se enfoca en analizar con mayor
detalle la posible afectación del derecho a un ambiente
equilibrado y adecuado, el Tribunal Constitucional señala
también que,al amparo del Principio Precautorio,la normativa
sectorial debe disponer la aplicación de
determinadas medidas que tengan como
f
i
nalidad evitar que este tipo de instalaciones
sean desplegadas en zonas residenciales
o de gran afluencia de personas (como
hospitales o colegios):
11. Respecto de la posible afectación del
derecho a la salud y a un medio ambiente sano
y adecuado a consecuencia de la propagación
de ondas electromagnéticas, este Tribunal
debe destacar que se trata de un tema en
el que, desde un punto de vista científico,
no existe actualmente consenso. Sí existe
consenso, sin embargo, en que a través de
la legislación correspondiente se establezca
una serie de precauciones destinadas a evitar
que la carencia de resultados satisfactorios
en la investigación sobre el tema, no termine
generando problemas irreversibles en la salud
y el medio ambiente, y, en ese sentido, que en
lamedidadeloposibletalesequiposyantenas
se instalen en lugares donde la gente no pase
prolongados periodos de tiempo. Forma parte
de ese denominado ‘principio de precaución’,
que el Estado prevea a través de medidas de
regulación en la prestación de ese servicio
público o mediante la regulación de la materia
urbanística,quelainstalacióndetalesequipos
y antenas no se efectúe cerca de hospitales,
escuelas o zonas residenciales, y que se
asegure que los que operan en el mercado en
laprestacióndelserviciopúblicoenreferencia,
compartan torres para reducir su número
(...)
(énfasis agregado).
Considerando lo anterior, en este caso el
Tribunal Constitucional habría aplicado una
“versión fuerte” del Principio Precautorio.
En líneas generales, la aplicación de una
versión fuerte de este principio implica que,
ante la incertidumbre científica respecto
del daño que podría generar una actividad
determinada, las autoridades deben adoptar
medidas destinadas a prevenir o prohibir dicha
actividad, por lo menos hasta que la evidencia
cientí
f
i
ca determine que no se con
f
i
gurará un
daño a la salud y/o al medio ambiente
(23)
.
(23) Al respecto, Ramón Huapaya señala que: “(...) el principio de precaución conoce dos versiones en la legislación internacional y la
literatura medio ambiental: una ‘débil’y una ‘fuerte’. La versión débil consiste en la falta de evidencia decisiva para la producción de
un daño no debe serun obstáculo o impedimento para regularla situación riesgosa.Porotro lado,la versión ‘fuerte’,conocermuchas
variantes, siendo la más intervencionista, aquélla que establece que cuando la realización de una actividad humana produzca o
pueda producir el riesgo de un daño signi
f
i
cativo para el ambiente o para la salud de la colectividad o de las futuras generaciones, y
exista incerteza cientí
f
i
ca sobre la naturaleza y entidad del daño o riesgo que pueda causárseles, entonces deba tomarse decisiones
para prevenir o prohibir la realización de tales actividades, al menos hasta que la evidencia cientí
f
i
ca demuestre que el daño no
ocurrirá” (2011, p. 746).
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Los servicios públicos de telecomunicaciones y las exigencias ambientales para la instalación de su
infraestructura
Public telecommunication services and the environmental requirements for the development of its infrastructure
Posteriormente, el Tribunal Constitucional modi
f
i
có su
criterio respecto de la aplicación de este principio. Así, si bien
el supremo intérprete de la Constitución reconoce que para la
aplicación del Principio Precautorio debe existir falta de
certeza cientí
f
i
ca sobre los daños que se puedan ocasionar a
la salud y/o al medio ambiente, es necesario que se presenten
indicios razonables y su
f
i
cientes que justi
f
i
quen la adopción de
medidas al respecto. En particular, en la sentencia recaída en
el Expediente 4223-2006-PA/TC se indica lo siguiente:
(...) el principio precautorio se aplica ante la amenaza de un daño a
la salud o medio ambiente y ante la falta de certeza cientí
f
i
ca
sobre sus causas y efectos. Si bien el presupuesto esencial para
la aplicación del principio precautorio es precisamente la falta de
certeza cientí
f
i
ca -aun cuando no sea imprescindible demostrar
plenamente la gravedad y la realidad del riesgo-, sí resulta exigible
que haya indicios razonables y su
f
i
cientes de su existencia y que
su entidad justi
f
i
que la necesidad de adoptar medidas urgentes,
proporcionales y razonables
(énfasis agregado).
De esa forma, el Tribunal Constitucional reconoció que no
siempre la prohibición absoluta de una actividad es la única
vía para alcanzar determinado grado de protección, este podrá
ser alcanzado mediante la reducción de la exposición al riesgo,
con el establecimiento de mayores controles y la imposición
de ciertas limitaciones.
3.2. Los IGA en el sector telecomunicaciones
Considerando las exigencias del Reglamento SEIA, el
21 de julio de 2011, mediante la Resolución Ministerial
157-2011-MINAM, el MINAM aprobó la primera actualización
del Listado de Inclusión de los Proyectos de Inversión sujetos al
SEIA (“Listado”). Así, respecto del sector telecomunicaciones,
el Listado indicó que se encontraba sujeto al SEIA, todo
proyecto de inversión dirigido a la instalación y operación
de infraestructura de telecomunicaciones; lo cual incluía las
redes o infraestructuras de telecomunicaciones, sean éstas
inalámbricas o radioeléctricas, como alámbricas o por cable.
En ese sentido, todos los proyectos del sector que
cumplieran con dichas características, tenían la obligación de
tramitar ante el MTC, la obtención de un IGA sujeto al SEIA
(i.e. DIA, EIA-sd o EIA-d), antes del inicio de sus actividades.
No obstante lo anterior, y sobre la base de lo dispuesto en el
artículo 20 del Reglamento SEIA
(24)
, en el 2015 el Listado fue
actualizado, y se amplió el ámbito de aplicación del SEIA a los
proyectos del sector comunicaciones.
Precisamente, el 1 de agosto de 2015, con la aprobación
de la Resolución Ministerial 186-2015-MINAM (“RM 186-
2015”), se incluyó dentro del SEIA a los proyectos del sector
telecomunicaciones con las siguientes características, como
lo establece el artículo 1 de la RM 186-2015:
-Proyectos de Infraestructura de
telecomunicaciones que incluye las redes
oinfraestructurasdetelecomunicaciones,
seanéstasinalámbricasoradioeléctricas,
como alámbricas o por cable;
-Para el caso de proyectos de
infraestructuras de servicios móviles
(servicio de telefonía móvil,
f
i
ja e internet)
tipo poste seincluyóenelListadoaquellas
que cumplen con alguno de los siguientes
criterios:
a) Que sus características no estén
contempladas en las opciones de
mimetización establecidas en el D.S.
003-2015.
b) Que se localicen dentro de Áreas
Naturales Protegidas o en sus zonas
de amortiguamiento o dentro de
ecosistemas frágiles, en cumplimiento
de la legislación de la materia.
c) Que el valor del cálculo teórico
de RNI de la infraestructura de
telecomunicaciones supere el 50% del
valor establecido como LMP de RNI en
Telecomunicacionesparalaexposición
ocupacional o exposición poblacional,
de acuerdo al D.S. 038-2003.
-Para el caso de proyectos de
infraestructuras de servicios móviles
(servicio de telefonía móvil,
f
i
ja e internet)
tipo rooftop se incluyó en el Listado
aquellas que cumplen con alguno de los
siguientes criterios:
a) Que sus características no estén
contempladas en las opciones de
mimetización establecidas en el D.S.
003-2015.
b) Que la altura del soporte y antena en
su conjunto supera 2/3 de la altura de
la edi
f
i
cación.
c) Que se localicen dentro de Áreas
Naturales Protegidas o en sus zonas
de amortiguamiento o dentro de
ecosistemas frágiles, en cumplimiento
de la legislación de la materia.
(24) Artículo 20.- Proyectos de inversión que están sujetos al SEIA
(...) Los proyectos que comprende el SEIAse encuentran señalados en el Listado de Inclusión de los Proyectos de Inversión sujetos al
SEIA previsto en el Anexo II. El MINAM revisa y actualiza
periódicamente este Listado en coordinación con las entidades que
conforman el SEIA (énfasis agregado).
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Diego Morales Alferrano
d) Que el valor del cálculo teórico de RNI de la infraestructura
de telecomunicaciones supere el 50% del valor
establecido como LMP de RNI en Telecomunicaciones
paralaexposiciónocupacionaloexposiciónpoblacional,
de acuerdo al D.S. 038-2003.
-Para el caso de proyectos de infraestructuras de servicios
móviles (servicio de telefonía móvil,
f
i
ja e internet) tipo
green
f
i
eld se incluyó en el Listado aquellas que cumplen
con alguno de los siguientes criterios:
a) Que la altura del soporte y antena en su conjunto supera
los 30 metros y que se localicen dentro de área urbana
o expansión urbana.
b) Que se localicen dentro de Áreas Naturales Protegidas
o en sus zonas de amortiguamiento o dentro de
ecosistemas frágiles, en cumplimiento de la legislación
de la materia.
c) Que el valor del cálculo teórico de RNI de la infraestructura
de telecomunicaciones supere el 50% del valor
establecido como LMP de RNI en Telecomunicaciones
paralaexposiciónocupacionaloexposiciónpoblacional,
de acuerdo al D.S. 038-2003.
Sin embargo, el artículo 2 de la resolución ministerial en
análisis, reguló la
f
i
gura de la Ficha Técnica Ambiental (“FTA”),
IGA complementario al SEIA, exigible a todos aquellos titulares
de proyectos de inversión del sector telecomunicaciones que
no se encuentren dentro del SEIA. De hecho, en dicho artículo
se establece que la presentación de esta FTA es requisito
indispensable para obtener la Autorización para la Instalación
de Infraestructura de Telecomunicaciones, considerando lo
dispuesto en el literal f) del artículo 12 del D.S. 003-2015
(25)
.
En ese sentido, tenemos que los titulares de proyectos
del sector telecomunicaciones podrían encontrarse obligados
a tramitar para el inicio de ejecución de sus proyectos:
(i) IGA sujetos al SEIA: DIA, EIA-sd y EIA-d; y/o, (ii) IGA
complementarios al SEIA: FTA; lo anterior, tomando en cuenta
el nivel del impacto de sus actividades. En otras palabras:
Corresponde un IGA sujeto al SEIA: Cuando el proyecto
de inversión del sector telecomunicaciones podría generar
impactos ambientales negativos leves, moderados o altos. Que,
de acuerdo con la RM 186-2015, podrían ser las siguientes
infraestructuras:
-De infraestructura de telecomunicaciones que incluye las
redes o infraestructuras de telecomunicaciones, sean estas
inalámbricas o radioeléctricas, como alámbricas o por
cable.
-De infraestructuras de servicios móviles
(servicio de telefonía móvil,
f
i
ja e internet)
tipo poste, siempre que cumplan con
ciertos criterios.
-De infraestructuras de servicios móviles
(servicio de telefonía móvil,
f
i
ja e internet)
tipo rooftop, siempre que cumplan con
ciertos criterios.
-De infraestructuras de servicios móviles
(servicio de telefonía móvil,
f
i
ja e internet)
tipo green
f
i
eld, siempre que cumplan con
ciertos criterios.
Corresponde un IGA complementario al
SEIA: Cuando el proyecto de inversión no
prevealageneracióndeimpactosambientales
negativos y, por tanto, no se encuentre dentro
del Listado (i.e. FTA).
Adicionalmente, destacamos que el 7
de mayo de 2021 se publicó la Resolución
Ministerial 076-2021-MINAM mediante la
cual se modi
f
i
có el Listado a
f
i
n de incluir
nuevos proyectos de inversión del sector
telecomunicaciones en el SEIA, tales
como proyectos de infraestructura para
la prestación de servicios inalámbricos
(servicios de voz, datos y videos tanto
fijos como móviles) tipo poste, tipo
rooftop y tipo green
f
i
eld que cumplan con
determinadas características relacionadas
a su ubicación dentro de áreas naturales
protegidas de administración nacional,
áreas de conservación nacional o cuyas
características no estén contempladas en la
opciones de mimetización establecidas en la
normativa correspondiente.
Sobre el particular, y tomando en
cuenta la información brindada por la
Dirección General de Políticas y Regulación
en Comunicaciones del MTC
(26)
, resulta
importante destacar que entre el 2019 y el
2020 se aprobaron un total de 182
(27)
DIA en
el MTC. Considerando que este fue el único
IGA solicitado y aprobado por los titulares de
los proyectos del sector. Y, por otro lado, entre
el mismo periodo de años, el MTC otorgó la
(25) Artículo 12.- Requisitos Generales para la Aprobación Automática de una Autorización
Los Solicitantes de una Autorización presentan a la Entidad competente los siguientes documentos: (...)
f. Instrumento de gestión ambiental aprobado por el Ministerio.
(26) Solicitada a través del procedimiento de acceso a la información pública.
(27) De los cuales, (i) 106 corresponden al 2019 y (ii) 76 corresponden al 2020.
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Los servicios públicos de telecomunicaciones y las exigencias ambientales para la instalación de su
infraestructura
Public telecommunication services and the environmental requirements for the development of its infrastructure
conformidad a 11,436 FTA
(28)
. Delo anterior, se desprendeque
existen muchos más proyectos del sector telecomunicaciones
que se ejecutan sin la previa aprobación de un IGA sujeto
al SEIA; y, por tanto, aparentemente no deberían generar
impactos ambientales negativos signi
f
i
cativos.
En este contexto, destacamos que el hecho de no
encontrarse sujeto al SEIA no constituye un eximente
al cumplimiento de las normas ambientales generales y
especiales del sector telecomunicaciones; dentro de las que se
encuentran el Principio Precautorio, los LMP de RNI y los ECA
para RNI. De hecho, lo anterior se deriva de lo dispuesto en el
artículo 23 del Reglamento SEIA, por el cual expresamente se
indica que:
Artículo23.-Proyectos,actividades,obrasyotrosnocomprendidos
en el SEIA
Sin perjuicio de lo señalado en el artículo precedente y de las
normas especiales que se emitan, los proyectos, actividades,
obras y demás que no están comprendidos en el SEIA deben
ser desarrollados de conformidad con el marco legal vigente,
debiendo el titular de los mismos cumplir todas las normas
generales emitidas para el manejo de residuos sólidos, aguas,
e
f
l
uentes, emisiones, ruidos, suelos, conservación del patrimonio
natural y cultural, zoni
f
i
cación, construcción y otros que pudieran
corresponder
(énfasis agregado).
En esa línea, el artículo 3 de la RM 186-2015, de forma
complementaria a lo dispuesto en el artículo 23 citado,
establece lo siguiente con relación a la exigencia de cumplir
con los LMP y ECA para RNI:
Artículo 3.- Los operadores de servicios móviles cuyas
infraestructuras se encuentren o no sujetas al Sistema Nacional de
Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) deberán cumplir con los
monitoreos y mediciones periódicas de Radiaciones No Ionizantes
,
de conformidad con las disposiciones emitidas para el control de
Límites Máximos Permisibles y Estándares de Calidad Ambiental
y demás normativas vigentes (énfasis agregado).
Adicionalmente,el numeral 6 del formato general de la FTA,
aprobado por la RM 186-2015, exige que el titular declare lo
siguiente:
6. CUMPLIMIENTO DE LOS ESTÁNDARES DE CALIDAD
AMBIENTAL Y LÍMITES MÁXIMOS PERMISIBLES DE
RADIACIONES NO IONIZANTES (RNI)
Declaro que el presente proyecto de infraestructura de
telecomunicaciones cumple con los Estándares de Calidad
Ambiental
y Límites Máximos Permisibles de RNI establecidos en
la legislación y que se realizarán los monitoreos regulares para
veri
f
i
car el mencionado desempeño
(énfasis agregado).
Así pues, es una exigencia general para todos los titulares
de infraestructura de telecomunicaciones realizar monitoreos
ambientales a
f
i
n de veri
f
i
car el cumplimiento de los ECA y LMP
de RNI. Los ECA, de acuerdo con el artículo
31 de la LGA, se definen de la siguiente
manera:
Artículo31.-DelEstándardeCalidadAmbiental
31.1 El Estándar de Calidad Ambiental -
ECA es la medida que establece el nivel de
concentración o del grado de elementos,
sustancias o parámetros físicos, químicos
y biológicos, presentes en el aire, agua o
suelo, en su condición de cuerpo receptor,
que no representa riesgo signi
f
i
cativo para la
salud de las personas ni al ambiente
. Según
el parámetro en particular a que se re
f
i
era, la
concentración o grado podrá ser expresada
en máximos, mínimos o rangos (énfasis
agregado).
Así pues, a diferencia de los LMP, los
ECA analizan las consecuencias de las
RNI en el cuerpo receptor (por ejemplo, los
seres vivos). Y, sobre lo anterior, se regulan
valores de RNI que todo titular de un proyecto
de infraestructura de telecomunicaciones
debe respetar durante la ejecución de sus
actividades, a
f
i
n de evitar la generación
de impactos negativos al medio ambiente,
los recursos naturales y la salud de las
personas.
En línea con lo anterior, de forma adicional
a la aprobación de los LMP para RNI, el
MINAM aprobó los ECA para RNI, mediante
Decreto Supremo 010-2005-PCM (“D.S.
010-2005”); y, posteriormente, mediante
Resolución Ministerial 218-2020-MINAM
se aprobaron los “Lineamientos para la
elaboración de planes de acción para la
prevención y control de RNI generadas
por los servicios de telecomunicaciones
y las redes eléctricas”. Este último con el
objetivo de orientar a las municipalidades
provinciales en la elaboración de los planes
de acción para la prevención y control de
las RNI en sus respectivas jurisdicciones,
considerando lo dispuesto en el artículo 8
del D.S. 010-2005.
Así las cosas, queda claro que los titulares
de infraestructuras de telecomunicaciones
tienen el deber de obtener la aprobación de
un IGA, antes del inicio de sus actividades,
siempre que se encuentren sujetos al SEIA;
(28) De los cuales, (i) 9854 corresponden al 2019 y (ii) 1582 corresponden al 2020.
Revista IUS ET VERITAS Nº 63, diciembre 2021 / ISSN 1995-2929 (impreso) / ISSN 2411-8834 (en línea)
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IUS ET VERITAS 63
Cyndel Caballero Fernández
Diego Morales Alferrano
(
es decir, cuando su proyecto se subsuma en alguno de los
supuestos de la RM 186-2015. Y, por otro lado, aquellos
proyectos que no se encuentren sujetos al SEIA, solo tiene
la obligación de presentar una FTA antes del inicio de sus
actividades; deber que por la pandemia generada a causa de
lapropagacióndelCOVID-19,hasido“suspendido”,deacuerdo
con el artículo 9 del Decreto Legislativo 1477
29)
.
No obstante, lo anterior, todos los titulares de proyectos de
infraestructurasdetelecomunicacionesseencuentranobligados
a cumplir con los LMP y ECA para RNI durante la ejecución de
susactividades.Comohemosdemostradoalolargodelpresente
artículo, el cumplimiento de estos parámetros resulta esencial,
todavezquelamayoríadelosproyectosdelsectornorequieren
de la previa aprobación de un IGA antes de su inicio. Por ello,
f
i
nalmente, la única forma de prevenir cualquier tipo de impacto
de esta actividad sobre el medio ambiente, los recursos naturales
y la salud de las personas, es enfatizar en el cumplimiento de
las normas ambientales generales del sector; es decir, los LMP
de RNI y los ECA para RNI.
3.3. El Reglamento de Protección Ambiental del sector
telecomunicaciones
Como adelantamos en el numeral II anterior, el sector
telecomunicaciones no cuenta, ni ha contado, con un
reglamento de protección ambiental que determine cuáles son
las obligaciones ambientales o los requisitos especí
f
i
cos que
un administrado debe cumplir y acreditar, a
f
i
n de evitar que el
desarrollo de su actividad no genere impactos ambientales
negativos en el medio ambiente, los recursos naturales y la
salud de las personas. De hecho, con relación a la materia
ambiental,elMTCsolohacumplidoconaprobarunreglamento
de protección ambiental para las actividades relacionadas con
el sector transportes.
Sin embargo, y como hemos mencionado en el apartado
b) anterior, desde el 2003, con el D.S. 038-2003 que aprobó
los LMP de RNI, luego en el 2005 con la aprobación del D.S.
010-2005, relacionado con los ECA para RNI y, posteriormente,
con la aprobación de la RM 186-2015; el MINAM y el MTC
han determinado la normativa ambiental base para el sector
telecomunicaciones, que todo titular de un
proyecto del sector debe tomar en cuenta
de forma previa al inicio de sus actividades.
De manera que, y aun cuando no exista
un reglamento de protección ambiental
especí
f
i
co del sector, queda claro que los
titulares de proyectos de infraestructura de
telecomunicaciones, no están eximidos del
cumplimiento de disposiciones ambientales,
antes y durante de la ejecución de sus
actividades.
A pesar de lo anterior, consideramos que
es necesario que el MTC apruebe, cuanto
antes, un reglamento de protección ambiental
que compile en un solo cuerpo normativo
las obligaciones ambientales exigibles a
los proyectos de infraestructura del sector
telecomunicaciones. Así, se agilizaría la
evaluación de los permisos ambientales del
sector, antes de plantear la ejecución de
actividades de telecomunicaciones en el país;
y, ello, permitiría un adecuado cumplimiento y
f
i
scalización de las obligaciones ambientales
correspondientes.
Lo anterior, inclusive, tendría que ir de la
mano con una modi
f
i
cación del Reglamento
de Organización y Funciones del MTC,
a fin de que se establezca quién será la
dirección encargada de normar, evaluar,
f
i
scalizar y sancionar el cumplimiento de las
obligaciones ambientales que, actualmente,
estarían siendo asumidas, parcialmente, por
la Dirección General de Políticas y Regulación
en Comunicaciones
(30)
. Claro está, mientras
dichas funciones no sean transferidas al
OEFA
(31)
(i.e. en materia de
f
i
scalización y
sanción ambiental) o al SENACE
(32)
(i.e. en
materia de evaluación ambiental).
(29) Artículo 9. Disposiciones ambientales para los proyectos de Infraestructura de Telecomunicaciones no comprendidos en el Sistema
de Evaluación de Impacto Ambiental
9.1 En tanto dure la Emergencia Sanitaria a nivel nacional declarada por Decreto Supremo 008-2020-SA y/o ampliatorias, se
exonera a los operadores de los servicios públicos de telecomunicaciones y proveedores de infraestructura pasiva de la obligación de
presentar la Ficha Técnica regulada por el artículo 2 de la Resolución Ministerial 186-2015-MINAM, respecto a los proyectos de
infraestructura de telecomunicaciones que no están sujetos al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA).
(30) Artículo 149 del Texto Integrado del Reglamento de Organización y Funciones del MTC, aprobado por Resolución Ministerial 0785-
2020-MTC/01.
(31) DeacuerdoconlodispuestoenlaPrimeraDisposiciónComplementariaFinaly enlaPrimeraDisposiciónComplementariaTransitoria
de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, aprobada por Ley 29325.
(32) Considerando lo dispuesto en el Cronograma de Transferencia de Funciones de las Autoridades Sectoriales al servicio del SENACE,
aprobado por Decreto Supremo 006-2015-MINAM.
Revista IUS ET VERITAS Nº 63, diciembre 2021 / ISSN 1995-2929 (impreso) / ISSN 2411-8834 (en línea)
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IUS ET VERITAS 63
Los servicios públicos de telecomunicaciones y las exigencias ambientales para la instalación de su
infraestructura
Public telecommunication services and the environmental requirements for the development of its infrastructure
4. Conclusiones y
recomendaciones
Como hemos podido apreciar en el presente
artículo,elsectortelecomunicacionescuenta
con disposiciones normativas que exigen el
cumplimiento de obligaciones y parámetros
ambientales, a los titulares de proyectos de
infraestructura, tanto antes como durante
la ejecución de sus actividades. Ello, con el
objetivo de evitar que estos proyectos generen
impactos ambientales negativos en el medio
ambiente, los recursos naturales y la salud de
las personas. De hecho, y considerando las
implicancias del Principio Precautorio,el MTC,
junto con el MINAM, determinaron promover
los proyectos del sector telecomunicaciones,
requiriendo acreditar el cumplimiento de los
LMP de RNI, así como los ECA para RNI. Lo
anterior, considerando que las actividades del
sector no generarían impactos ambientales
negativos que requieran de la tramitación
de un IGA.
No obstante, con el paso de los años y el
consecuente desarrollo cientí
f
i
co respecto
de los posibles impactos ambientales
negativos signi
f
i
cativos que podrían generar
los proyectos del sector, se aprobó un listado
de proyectos que requerían de la aprobación
de una IGA sujeto al SEIA, antes del inicio de
sus actividades. Y, a partir de dicho momento,
fue necesario para los titulares de proyectos
deinfraestructura,identi
f
i
carcómocali
f
i
caría
su proyecto dentro del sistema ambiental;
toda vez que ello implicaría la tramitación
de permisos adicionales para dar inicio a
sus actividades, tal y como la elaboración y
posterior aprobación de un IGA.
Si bien, lo anterior, fue un avance
signi
f
i
cativo del sector en materia ambiental,
resulta necesario contar con un reglamento
de protección ambiental que detalle todas
las obligaciones ambientales generales y
especí
f
i
cas del sector telecomunicaciones y,
de ser necesario, se remita a las disposiciones
especí
f
i
cas del sector (i.e. LMP de RNI y ECA
para RNI). De hecho, según hemos indicado
anteriormente, el MTC, en coordinación con el MINAM, se
encontraría elaborando un proyecto de reglamentación. Sin
embargo, a la fecha, este aún no ha sido aprobado. Resaltamos
la importanciadelrol delMINAM enestetrabajo, todavez que
su participación permitirá que el futuro reglamento regule de
manera correcta y ordene los mecanismos ambientales del
sector.
Esto último otorgaría mayor predictibilidad a los
inversionistas de proyectos de infraestructura de
telecomunicaciones, toda vez que sería mucho más factible
identi
f
i
car en un solo cuerpo normativo: (i) los permisos
requeridos para iniciar con este tipo de actividades en el país,
así como (ii) las respectivas autoridades administrativas a
cargo de la evaluación,
f
i
scalización y sanción en materia
ambiental del sector. Por ello es que, y a manera de
recomendación, creemos que es vital que el MTC apruebe,
cuanto antes, un reglamento de protección ambiental para
el sector telecomunicaciones que vaya de la mano con un
dispositivo que determine las infracciones y sanciones por el
incumplimiento de las obligaciones ambientales. Lo anterior,
comocomentábamos,nosólo agilizarálatomadedecisiones
de los inversionistas; sino que, además, permitirá que este
tipo de actividades en el país sea evaluado y
f
i
scalizado
de forma adecuada, evitando la generación de impactos
ambientales negativos en el medio ambiente, los recursos
naturales y la salud de las personas.
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f
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