Deferencia por sumisión. La Corte Constitucional del Ecuador ante el abuso de los estados de excepción en el Ecuador (2021-2025)(*)(**)

Deference by submission. The Ecuadorian Constitutional Court and the abuse of the state of emergency (2021-2025)

María Helena Carbonell(***)

Universidad de las Américas (Quito, Ecuador)

Dunia Martínez Molina(****)

Universidad de las Américas (Quito, Ecuador)

Resumen: Esta investigación analiza la actuación de la Corte Constitucional del Ecuador en la supervisión de los estados de excepción decretados entre 2021 y 2025, período en el cual se han emitido 34 decretos en respuesta a crisis sociales y de seguridad. Se revela que, en la mayoría de los casos, la Corte ha garantizado el cumplimiento de los requisitos formales y ha llevado a cabo un control material riguroso para verificar la existencia real de los hechos y la proporcionalidad de las medidas. Sin embargo, también se detecta una tendencia a la deferencia judicial frente al ejecutivo que, en algunos casos, permite la ampliación de las medidas sin una revisión profunda, lo que plantea riesgos para la protección efectiva de los derechos humanos y la democracia. Se resalta la importancia del control judicial como mecanismo fundamental para evitar abusos y fortalecer el Estado constitucional de Derecho en contextos de emergencia y se lo destaca como elemento clave para balancear seguridad y derechos en tiempos de crisis. La investigación enfatiza la necesidad de un control activo y efectivo que garantice que las restricciones sean justificadas, proporcionales y fundamentadas, promoviendo así una democracia robusta incluso en situaciones excepcionales.

Palabras clave: Estado de excepción - Control constitucional - Corte Constitucional del Ecuador - Democracia - Limitación de derechos - Deferencia del poder judicial - Medidas extraordinarias – Derecho Constitucional - Ecuador

Abstract: This research analyzes the actions of Ecuador’s Constitutional Court in supervising the states of emergency decreed between 2021 and 2025, a period in which 34 decrees were issued in response to social and security crises. It reveals that, in most cases, the Court has ensured compliance with formal requirements and has carried out rigorous substantive control to verify the actual existence of the facts and the

proportionality of the measures. However, a tendency toward judicial deference to the executive branch has also been detected, which in some cases allows for the extension of measures without thorough review, posing risks to the effective protection of human rights and democracy. The importance of judicial oversight as a fundamental mechanism for preventing abuses and strengthening the constitutional rule of law in emergency contexts is highlighted, and it is emphasized as a key element in balancing security and rights in times of crisis. The research emphasizes the need for active and effective control to ensure that restrictions are justified, proportionate, and well-founded, thereby promoting a robust democracy even in exceptional situations.

Keywords: State of emergency - Constitutional review - Constitutional Court of Ecuador - Democracy - Restriction of rights - Deference of the judiciary - Extraordinary measures – Constitucional Law - Ecuador

1. Introducción

En tiempos de crisis y emergencias, los Estados encuentran en los estados de excepción un mecanismo constitucional para garantizar la seguridad y el orden público. Sin embargo, su uso indebido o excesivo puede conllevar restricciones severas a los derechos fundamentales, poniendo en riesgo la democracia y el Estado constitucional de derechos. El impacto de estos mecanismos en los derechos ha sido objeto de creciente preocupación; dado que, en algunos casos, las medidas adoptadas han afectado libertades esenciales sin la debida justificación o proporcionalidad, generando tensiones entre la seguridad y la protección de los derechos humanos.

El control judicial de los estados de excepción es, por tanto, un instrumento crucial para asegurar que las restricciones sean estrictamente necesarias, proporcionales y fundamentadas. Así, se evita abusos y garantiza la sostenibilidad democrática. En el contexto ecuatoriano, la Constitución confiere a la Corte Constitucional un papel fundamental como garante del respeto a los derechos humanos y del control del cumplimiento de los límites constitucionales en la declaración y las medidas de los estados de excepción.

No obstante, a pesar del mandato constitucional y la normativa legal que establece un control estricto por parte de la Corte Constitucional, se evidencian debilidades que limitan su eficacia en la práctica. Se ha observado una tendencia hacia la deferencia judicial, donde la Corte, en algunos casos, adopta posturas menos rigurosas, dejando pasar medidas que podrían vulnerar derechos fundamentales o que carecen de una fundamentación sólida. Esta tendencia puede derivar en una subrepresentación del rol de garante del Estado constitucional de derechos; la favorece decisiones que, aunque dentro del marco formal, debilitan la protección efectiva de derechos y la supervisión constitucional en situaciones de excepción, especialmente, debido a la frecuencia y número de estados de excepción utilizados en un mismo tema o escenario que impondría la necesidad de medidas estructurales y no excepcionales.

Esta investigación evalúa el desempeño de la Corte Constitucional del Ecuador en el control de los estados de excepción durante el periodo 2021-2025, identificando tanto sus fortalezas como sus limitaciones. En primer lugar, se aborda teóricamente los parámetros sobre el ius ad tumultum y el ius in tumultum en el marco de la actuación del Estado en democracia. En la segunda parte, se analiza el diseño institucional del control formal y material tanto del ius ad tumultum y ius in tumultum. Finalmente, se realiza una reflexión sobre las tendencias, debilidades y fortalezas del control judicial ejercido por la Corte, considerando la necesaria protección del Estado de Derecho y los derechos humanos en contextos de crisis. Esta mirada integral permite comprender el papel central de la Corte en la salvaguarda del orden constitucional durante los estados de excepción, resaltando tanto los avances como las áreas susceptibles de mejora en su desempeño institucional.

2. Estado de excepción y democracia

Esta investigación parte de dos presupuestos contextuales. Uno de ellos es concebir a la democracia como un contexto básico para el pleno ejercicio de los derechos, en el que el Estado es el principal garante de dichos derechos. El segundo indica que el Estado puede enfrentarse a una crisis que merece la adopción de medidas extremas dentro de un estado de excepción (1) que implican la limitación del ejercicio de los derechos.

En lo que respecta al primer presupuesto, se puede afirmar que, en pleno siglo XXI, no existe mayor discusión sobre la concepción de la democracia y el estado de derecho como bases fundacionales para alcanzar el pleno desarrollo de los derechos humanos, en especial para los grupos tradicionalmente marginalizados (Matthews, 2019, p. 4, 8, 22). Es posible afirmar que “la democracia constituye un ambiente natural para la protección, promoción y realización de los derechos humanos y para la consecución de la justicia” (Consejo de Derechos Humanos, 2012c, párr. 25). Esta relación es tan estrecha que, incluso para evaluar las fortalezas y debilidades de las democracias modernas, se utiliza indicadores sobre cumplimiento de derechos humanos (Freedom House, 2024; Transparency International, 2021).

En la Carta Democrática Interamericana (2001) se establece en el artículo 3 que “son elementos esenciales de la democracia representativa, entre otros, el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales”. Además, el artículo 7 señala taxativamente que “La democracia es indispensable para el ejercicio efectivo de las libertades fundamentales y los derechos humanos”.

En ese contexto, la democracia implica el respeto y la garantía de los derechos y libertades por parte del Estado (Conferencia Mundial de Derechos Humanos, 1993; Consejo de Derechos Humanos, 2012b, 2012a, 2015). El asumir este rol de garante de derechos permite afirmar que actualmente nos alejamos de la visión formal de la democracia para acercarnos a una democracia sustancial, más allá del ejercicio formal de los derechos civiles y políticos. Por ejemplo, en la misma Carta Democrática Interamericana se plantea que la democracia implica también el respeto por los derechos sociales tanto en sus artículos 4 y 13.

Por su parte, Acuña plantea un análisis de los requisitos de esta democracia sustancial desde las ciencias políticas y desde el Derecho y concluye afirmando que “existe cierto consenso acerca de que el ideal democrático no queda satisfecho con un modelo de democracia formal” (2014, p. 5). De esa manera, él considera la existencia de lo siguiente:

La relación inescindible entre democracia y derechos, relación en la cual los derechos asumen una posición prevalente, a partir de asumirlos como límites al contenido de las decisiones democráticas y, a la vez, como precondiciones para el mismo funcionamiento del sistema democrático (Acuña, 2014, pp. 7-8).

Ahondando en dicha postura, el propio Sistema Interamericano de Derechos Humanos considera que no existe democracia sin el respeto y garantía de los derechos humanos.

El segundo presupuesto contextual en el que está basado este trabajo es que, dentro de este paradigma de democracia como modelo de gobierno, el Estado debe, citando a Maya Angelou (1969), esperar lo mejor, pero prepararse para lo peor. Es decir, debe estar listo para enfrentar posibles situaciones de crisis que puedan afectar la vida del propio Estado y el tranquilo desenvolvimiento de la sociedad. Frente a estas crisis, el Estado puede adoptar una serie de medidas extraordinarias que, en situaciones “normales” no podrían ser usadas. En páginas siguientes se abordará cómo la respuesta a estas crisis puede entrar en colisión con los derechos y, a la larga, con la democracia.

2.1. Estado de excepción, limitación del ejercicio de derechos y democracia

Como se mencionó en párrafos anteriores, frente a situaciones extraordinarias, el Estado debe adoptar medidas extraordinarias para afrontarlas. Para Canaza-Choque, el Estado tiene la “dura implementación de dispositivos normativos (...), de gestión (...) y activación de recursos básicos que le permitan prevenir, enfrentar y resolver el problema de interés público” (2021, p. 2), lo que nosotras llamaremos “crisis”.

Sin embargo, en el marco de un Estado democrático en pleno siglo XXI, esta obligación/derecho de actuación del Estado no es ilimitada, sino que debe llevarse a cabo dentro de las fronteras previstas por el ordenamiento jurídico nacional, internacional y la concepción sustancial de la democracia. Estos límites abarcan, por un lado, la posibilidad de actuar con poderes extraordinarios; y, por otro, las medidas que efectivamente podrán ser adoptadas.

En este momento, es necesario diferenciar aquellas normas que regulan la posibilidad del Estado de declarar un estado de emergencia o de excepción (ius ad tumultum) de aquellas que regulan su conducta durante dicho estado de excepción (ius in tumultum) como lo desarrollan Criddle & Fox-Decent (2012, p. 47). Así, el Estado deberá demostrar la necesidad de la declaratoria de suspender los derechos en el marco de un estado de excepción (ius ad tumultum) para luego justificar las medidas tomadas en respuesta a la emergencia (ius in tumultum). Ni el derecho nacional ecuatoriano ni los tratados que el Ecuador ha suscrito dan un cheque en blanco al Estado para maniobrar en el marco de un estado de excepción.

A modo de ejemplo, el artículo 27(1) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante, CADH) reconoce el ius ad tumultum al señalar lo siguiente:

En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, este podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de la Convención (Convención Americana sobre Derechos Humanos, 1969).

El mismo artículo establece el ius in tumultum al señalar, por ejemplo, una serie de derechos cuyo ejercicio no puede ser suspendido en ninguna circunstancia (Criddle & Fox-Decent, 2012, pp. 55-56; United Nations Economic and Social Council, 1984, partes 58-60). En cambio, por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, Corte IDH), en relación con el artículo 27.1 de la CADH señaló lo siguiente:

La juridicidad de las medidas que se adopten para enfrentar cada una de las situaciones especiales a las que se refiere el artículo 27.1 dependerá, entonces, del carácter, intensidad, profundidad y particular contexto de la emergencia, así como de la proporcionalidad y razonabilidad que guarden las medidas adoptadas respecto de ella (Caso J. vs. Perú, 2013, párr. 139).

De esta manera, el análisis del ius in tumultum deberá ser caso a caso, sin que se pueda dar una regla general de aplicación para todas las situaciones y contextos

Adicionalmente, es preciso recordar que la Corte IDH ha sido enfática al señalar que no solo existen ciertos derechos cuyo ejercicio no puede ser limitado sino que, incluso en estados de excepción, no se pueden suspender o restringir los instrumentos procesales de tutela de los derechos fundamentales (1987). En palabras de la Corte IDH, se destaca lo siguiente:

Las limitaciones que se imponen a la actuación del Estado responden a la necesidad genérica de que en todo estado de excepción subsistan medios idóneos para el control de las disposiciones que se dicten, a fin de que ellas se adecúen razonablemente a las necesidades de la situación y no excedan de los límites estrictos impuestos por la Convención o derivados de ella (Caso J. vs. Perú., 2013, párr. 139).

En el marco del ius in tumultum, como se observó en el ejemplo propuesto, las medidas incluso pueden implicar la limitación del ejercicio de ciertos derechos. Ahora bien, el introducir restricciones al ejercicio de los derechos humanos en los estados democráticos debe ser de ultima ratio, en respuesta a situaciones que genuinamente lo requieran, siempre y cuando no se generen violaciones a los derechos humanos (Biłgorajski, 2023, p. 68). Sobre este punto, es necesario recordar que la existencia de un estado de excepción no permite justificar la violación de derechos (Comité de Derechos Humanos, 2001, párr. 11).

Así, el determinar precisamente los términos y condiciones en las cuales se puede suspender el ejercicio de los derechos conduce efectivamente a su protección, evitando abusos y excesos bajo el manto de un estado de excepción(Biłgorajski, 2023, p. 70). Esto permite, a la larga, garantizar el estado de derecho y la democracia (Criddle & Fox-Decent, 2012, p. 44). Para Aguilar, esta figura no debe ser entendida “como una huida (sic) de la legalidad, sino como una institución del estado de Derecho” (2010, p. 61).

En el contexto de las emergencias públicas y las declaratorias de los estados de excepción, tres principios son fundamentales para garantizar la democracia y el respeto a los derechos humanos, i.e. justificación, notificación y control popular (Criddle & Fox-Decent, 2012, pp. 60, 65). La justificación es la respuesta a la concepción de que los y las ciudadanas somos sujetos de derechos y no un mero instrumento para la consecución de los fines del Estado; la notificación reafirma el carácter de Estado soberano a nivel internacional al cumplir con las obligaciones que él mismo se comprometió a cumplir y facilita el monitoreo por parte de la comunidad internacional; y, el control popular permite la rendición de cuentas a los y las mandantes y la posibilidad de demandar el incumplimiento de las obligaciones por parte del Estado ante tribunales nacionales o internacionales.

En este contexto de democracia con los derechos humanos como uno de sus pilares fundamentales, el margen de apreciación de los Estados tiene a ser limitado. En este sentido, mientras más claras y tajantes son las limitaciones impuestas por el ordenamiento jurídico nacional o internacional, el margen de apreciación tiende a disminuir. Las emergencias pueden poner en riesgo el orden legal generando presiones para aumentar el poder del Ejecutivo en desmedro del poder legislativo y el judicial (Criddle & Fox-Decent, 2012, p. 46).

Dentro del postulado de Criddle y Fox-Decent (Criddle & Fox-Decent, 2012, pp. 60, 65), aparece un actor fundamental que son las cortes. Si bien los autores plantean al poder judicial como un todo, en este texto, nos enfocamos en el rol de los tribunales y cortes constitucionales frente al ius ad tumultum y el ius in tumultum. Posner y Vermeule argumentan que, en los escenarios de crisis, existen tres posturas generales de actuación del poder Judicial (2007, pp. 12-57). La primera de ellas es “la de la deferencia”; la segunda es la que los autores llaman “civil libertaria” y, la tercera, la “minimalista”.

En la primera, las cortes deben ser deferentes hacia el gobierno en tiempos de crisis, ya que, para los autores, este actúa de buena fe con a garantizar el bien común. Asimismo, cuenta con la información suficiente para tomar las acciones necesarias para solventar esa crisis, cosa que el poder Judicial no tienen. Esto implica que confían en la buena fe del Poder Ejecutivo y asumen una posición de simpatía con el especial peso que la situación de crisis le genera a la autoridad de turno, en especial a las fuerzas del orden (Mureinik, 1994). Así, el control jurisdiccional de la actuación del Ejecutivo debe ser más laxo o, incluso, debería ser suspendido en tiempos de un estado de excepción (Posner & Vermeule, 2007, pp. 15-16), ya que su intervención solo hará que las cosas empeoren (pp. 12-57).

Se debe precisar que, los autores proponen que, cuando las emergencias desaparecen, las cortes se vuelven más audaces y comienza su análisis de conciencia sobre su control o falta de él (Posner & Vermeule, 2007, p. 3). Esta postura es compartida por Silva Irarrázaval en su estudio sobre el caso chileno (2018). Para el autor, existe “un ámbito inmune al control jurisdiccional” y reafirma la prioridad del poder ejecutivo sobre las cortes cuando se trata de interpretar el alcance del texto constitucional en casos de estados de excepción (2018, pp. 90-99). El autor deja intacta la institución del control político que llevaría a cabo el poder legislativo, pero niega tajantemente la competencia del control judicial (2018, pp. 81-82).

En este artículo, nos alejamos de esta postura, ya que, en este escenario, la deferencia de las cortes nacionales encargadas de verificar el cumplimiento de los límites (ius ad tumultum y el ius in tumultum) puede ser en detrimento de los derechos humanos y de la democracia en sí. Estas cortes llegan a ser cobardes y sobre-deferentes hacia el Ejecutivo y terminan dejando de lado su importante rol como garantes del estado de derecho. En la misma línea, para Criddle y Fox-Decent, uno de los riesgos es que, una vez que las limitaciones o restricciones existentes se relajan o son nulas, el uso de los poderes extraordinarios puede normalizarse, facilitando el abuso del poder público aun cuando la crisis haya terminado (2012, pp. 46, 65). Para Fix-Zamudio, “la única manera efectiva de evitar la arbitrariedad en las declaraciones de emergencia y su aplicación, es su judicialización” (2004, párr. 21).

Para Posner y Vermeule, la postura “civil libertaria” plantea que el control jurisdiccional no debe ser laxo y las cortes deben defender las normas constitucionales y los instrumentos internacionales de derechos humanos. Esto se fundamenta en que un alto grado de deferencia hacia el Ejecutivo, sin un adecuado control jurisdiccional, puede ocasionar un caldo de cultivo para violaciones de derechos humanos y abuso del poder público. Según Aguilar, “el estado de excepción se convierte, por lo menos, en una tentación para el ejercicio de poderes arbitrarios, ante la cual en no pocos casos han cedido las autoridades de turno” (2010, p. 61). Así, las violaciones que ocurren en este contexto se convierten en “tolerables” cuando, en tiempos normales, no lo serían (Posner & Vermeule, 2007, p. 17).

Finalmente, la postura minimalista platea que las cortes deben actuar caso por caso emitiendo fallos que sean limitados y poco profundos (Posner & Vermeule, 2007, pp. 18-19). Uno de sus postulados esenciales es que, si bien el gobierno puede cometer errores, no lo hace de manera sistemática. Esto porque, en general, actúa adecuadamente y siempre escogerá las mejores medidas para atacar la crisis que debe enfrentar. Sobre este planteamiento, en esta investigación, planteamos que “el minimalismo” no es en sí una postura independiente, sino que oscila entre las dos posturas anteriores. En su análisis, caso por caso, las cortes pueden asumir un alto grado de deferencia (postura 1) o un bajo nivel de deferencia (postura 2).

Para valorar la actuación de las cortes, es posible hacer referencia a la teoría de Dyzenhaus sobre la deferencia de las cortes y del poder Legislativo al Ejecutivo durante tiempos de crisis. Para el autor, la deferencia por respeto permite la articulación de la relación entre la Administración y las cortes, de tal manera que estas últimas mantienen su rol legítimo de máximos intérpretes de la ley; en el caso de las cortes constitucionales, de la Constitución (Dyzenhaus, 1997). Por otro lado, la deferencia por sumisión implica un rol laxo del poder Judicial frente al Ejecutivo. Mureinik (1994), en su estudio sobre la situación de emergencia y apartheid en Sudáfrica, plantea que la doctrina de la supremacía parlamentaria es usada como una justificación que frena el control de las cortes nacionales. En este artículo, planteamos que, mutatis mutandis, en el caso de los estados de excepción, la sumisión por sumisión (formal) al mandato del poder ejecutivo hace que la autoridad triunfe sobre la necesidad de justificación.

Siguiendo este planteamiento, parecería que la primera postura planteada implica que las cortes actúan bajo una deferencia como sumisión (Criddle & Fox-Decent, 2012, pp. 77-78) con un alto grado de “deferencia operacional” (Posner & Vermeule, 2007, p. 17) y bajo una deferencia por respeto. En la postura “civil libertaria”, la deferencia por respeto sustituye a la primera con un bajo grado de deferencia operacional. Finalmente, en la postura minimalista, tal como planteamos, al no ser independiente, oscilará entre el grado de deferencia que se tenga con el poder Ejecutivo.

Asimismo, mantenemos que la deferencia por respeto es inherentemente democrática, ya que requiere el cumplimiento de la obligación de las autoridades públicas de justificar sus decisiones no solo ante las cortes que la evaluarán sino también ante la sociedad (como conjunto de sujetos de derechos que pueden/deben auditar la actuación del poder público). Siguiendo la propuesta de Criddle & Fox-Decent (2012), planteamos que existen varias razones fundamentales que justifican el por qué se necesita que las cortes deben ser fuertes ante la existencia de limitaciones al ejercicio de los derechos en estados de excepción.

En un primer momento, las cortes (en el caso ecuatoriano, la Corte Constitucional) se reafirman como garantes de lo que Mureinik llama la “cultura de la justificación” (1994). Esto se debe a que el Estado debe tener una robusta justificación en cumplimiento del ius ad tumultum. Aquí, las cortes asumen un rol activo al verificar que el Estado no tome esta obligación a la ligera, sino que lo haga responsablemente frente a sus mandantes. Para el autor, ha tomado fuerza a nivel mundial el requerimiento de que las cortes asuman un rol precisar claramente que la carga de la justificación del ius ad tumultum es de las autoridades (Mureinik, 1994).

Por otro lado, las cortes actúan como garantes dentro del cumplimiento del ius in tumultum verificando que el Estado no exceda aquello que está expresamente permitido como respuesta a la emergencia que da nacimiento al estado de excepción. Al respecto, Gargarella (2020), con ocasión de los estados de excepción por el COVID-19, resalta la importancia de la democracia deliberativa robusta y el control de poder judicial. Así se asegura que, incluso en situaciones de emergencia, se respeten los principios constitucionales y se evite la concentración excesiva de poder en el Ejecutivo, debilitando las instituciones democráticas y los controles institucionales a través de los estados de excepción.

En tercer lugar, las cortes pueden actuar como un árbitro imparcial entre las personas y el Estado, entre mandante y mandatario (Criddle & Fox-Decent, 2012, pp. 81-85). A este último planteamiento, habría que añadir que, al actuar como árbitro, la corte debe reconocer las situaciones de asimetrías propias de las relaciones entre el Estado y las personas (Carbonell, 2022, p. 62).

Finalmente, existe igualmente una justificación empírica. Muchas de las más graves violaciones a los derechos humanos ocurren durante emergencias públicas en las que el Estado ejerce poderes extraordinarios para responder a las amenazas al orden público, como observan Criddle y Fox-Decent (2012, pp. 40, 45). Además, ellos mencionan que, una vez que las limitaciones o restricciones existentes se relajan o son abandonadas, el uso de los poderes extraordinarios puede normalizarse, lo que facilita el abuso del poder público, aun cuando la crisis haya terminado (2012, pp. 46, 65).

Es nuestra postura que las emergencias pueden poner en riesgo el orden legal generando presiones para aumentar el poder del Ejecutivo en desmedro del poder legislativo y el judicial. Las cortes han suavizado el control judicial durante las emergencias en defensa o en deferencia del Poder Ejecutivo, amenazando el pleno ejercicio de los derechos como pilar fundamental de la democracia.

En la siguiente sección, planteamos que el diseño procesal del control constitucional del ius ad tumultum y el ius in tumultum requiere un control riguroso por parte de la Corte Constitucional. A pesar de ello, en el segundo capítulo de esta investigación, demostraremos que la Corte se ha vuelto cada vez más laxa en este control, incluso llega a configurarse una deferencia por sumisión al poder Ejecutivo.

2.2. Rol de la Corte Constitucional frente al estado de excepción: diseño procesal del control de constitucionalidad

La Constitución de la República del Ecuador de 2008 (“CRE”) contiene un cambio competencial que implicó un avance fundamental: permitió pasar de la soberanía parlamentaria al control constitucional. La Corte Constitucional (“CC”) se convierte en el mayor intérprete de la Constitución y, por lo tanto, en el órgano de control que decide sobre la constitucionalidad o no de los actos normativos o administrativos de efecto general emitidos por órganos con competencia normativa, entre ellos la Función Ejecutiva (CRE, 2008, Articles 84, 120(6), 428, 436(1), 436(2), 436(4)). Solo así una de las condiciones de existencia de la justicia constitucional, su autonomía, eliminó el autocontrol. El legislador es actualmente el máximo intérprete de la ley, mas no de la Constitución.

La finalidad de este cambio consiste en la búsqueda de la coherencia y unidad del ordenamiento jurídico para preservar la voluntad del pueblo manifestada en la Constitución, de acuerdo con la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional (en adelante, LOGJCC) en su artículo 74 (2009). Esta voluntad soberana está manifestada normativamente en la Constitución y da origen y fundamento al poder político que crea los órganos constituidos del Estado, entre ellos la función ejecutiva.

La CRE establece la participación de tres órganos centrales en las declaratorias de estados de excepción: el poder Ejecutivo, la Asamblea Nacional y la CC. La facultad de emitir estados de excepción es competencia del primero y, como se mencionó en párrafos anteriores, es limitada en cuanto a específicas causales, derechos a limitar o suspender, medidas que puede emitir y principios que debe respetar. Estos límites en la declaratoria de estados de excepción tienen un control jurídico constitucional por parte de la CC y pueden ser sujetos de control político por parte de la Asamblea Nacional. Fundamentalmente, la Corte Constitucional debe controlar tanto la forma como el fondo de los estados de excepción como se verá más adelante. Este control incluye el respeto de principios constitucionalmente establecidos como la necesidad, proporcionalidad, legalidad temporalidad, territorialidad, razonabilidad; principios presentes tanto en el control material de la declaratoria como de las medidas (González Becerra, 2021, pp. 156-158).

De manera general, los estados de excepción deben su origen a la presencia de una situación excepcional real no de una amenaza ni situación especulativa ni futura. De allí que su necesidad debe ser incuestionable y cierta. El principio de proporcionalidad, por su parte, considera el equilibrio entre la medida tomada, la finalidad de esta y su adecuación con la gravedad de la situación. De tal forma que si este límite es invadido la medida se transforma en inconstitucional. Este ejercicio de proporcionalidad debe ser realizado por el órgano de control en virtud de los hechos que analiza.

Por otro lado, el principio de legalidad advierte la necesidad de normas que lo autoricen previamente y mecanismos de control para que en efecto estas normas sean respetadas. El principio de temporalidad comprende la imposibilidad de que la medida se mantenga indefinidamente o más allá del tiempo constitucionalmente autorizado. Esta postura en el caso ecuatoriano está acorde a los estándares internacionales desarrollados por la Corte IDH: la duración está estrictamente limitada a las exigencias de la situación (Caso J. vs. Perú, 2013, párr. 139). La propia Corte IDH ya declaró la responsabilidad del Estado ecuatoriano por no establecer claramente una delimitación temporal de un estado de excepción en el Caso Zambrano Vélez y otros vs. Ecuador (2007, párr. 48)

El principio de territorialidad permite que el ejecutivo limite la extensión geográfica del estado de excepción en caso de que la situación a superar afecte a todo el territorio o solo parte de él. Otro principio que, si bien no consta en el CRE, es indispensable es la existencia de un peligro excepcional en el cual las medidas ordinarias no son suficientes y se justifican medidas extraordinarias. Finalmente, el principio de notificación está presente no solo en la LOGJCC sino también en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos.

2.1.1. Control formal y material de la declaratoria (ius ad tumultum)

En la actualidad existe una diversidad de sistemas de control constitucional de los estados de excepción (Escobar, 2008). Sin embargo, de manera general, es posible hace referencia a tres. Por un lado, hay sistemas prescinden de todo control jurídico de los estados de excepción y en ellos prevalece el poder ejecutivo con total libertad, sin límites constitucionales o legales para emitirlos. Por otro lado, otros sistemas pueden ser calificados de intermedios en los que, si bien existe un control, este es formal y limitado. Por último, otro modelo, como el ecuatoriano, incluye un control estricto tanto de la declaratoria (ius ad tumultum) como de las medidas que se dictan con fundamento en los estados de excepción (ius in tumultum).

A esto hay que sumarle, conforme menciona Fix-Zamudio, el rol del Derecho Internacional de los Derechos Humanos:

Debido a la complejidad, variedad y modalidades de la regulación de los estados de excepción en los ordenamientos internos, en particular los latinoamericanos, en el derecho internacional de los derechos humanos se han establecido un conjunto de reglas que pretenden establecer los principios básicos para que los estados de emergencia” se usen para mantener y preservar el orden constitucional y evitar su abuso ( 2004, párr. 43).

La CRE y la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional (LOGJCC) establecen pautas claras que permiten aseverar que el control constitucional de los estados de excepción en el Ecuador es estricto. En lo material, el Control Constitucional debe verificar la existencia de los hechos que lo originan; debe establecer la gravedad de los hechos y la necesidad de acudir a un régimen de excepción; y debe realizar un examen de proporcionalidad, necesidad, justificación e idoneidad de las medidas que se adoptan (LOGJCC, 2009, artículos 121 y 123).

En el Ecuador, se resalta la vinculación entre el control constitucional y la democracia al reafirmar que el control de los estados de excepción tiene por finalidad el salvaguardar el principio de separación y equilibrio de los poderes públicos así como también garantizar el goce pleno de los derechos constitucionales (CRE, 2008, art. 119).

Ahora bien, con base en el principio de separación de funciones, el control de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional es de oficio e inmediato cuando se limiten derechos (CRE, 2008, Article 436(8)). Ahora bien, el artículo 166 de la Constitución sugiere que el control constitucional es opcional y no automático frente al control político. Sin embargo, el artículo 125 de la LOGJCC indica que la existencia previa del control jurisdiccional no incide en la posibilidad del control político posterior y su revocatoria por la Asamblea Nacional. Son, en esencia, controles de naturaleza diferente.

Ahora bien, si bien la CRE no indica que los decretos de estado de excepción que derivan de un decreto principal deben también ser controlados, la LOGJCC señala expresamente que todo decreto que se emita con fundamento en un estado de excepción también deberá ser controlado por la CC (LOGJCC, 2009, Article 119). Es así como se evidencia un primer tipo de control constitucional que recibirá la declaratoria de un estado de excepción: un control automático formal y material de constitucionalidad de los decretos que declaran un estado de excepción (ius ad tumultum).

El control formal de la declaratoria (artículo 120 de la LOGJCC y artículo 164(2) de la CRE) incluye la revisión de la inclusión de requisitos básicos de su contenido cuya existencia será verificada por la Corte Constitucional, sin que en esta revisión se profundice en su contenido material. Entre ellos se deberá verificar que exista (i) la identificación de los hechos y la causal constitucional; (ii) la justificación de la declaratoria; (iii) la precisión del ámbito territorial y temporal en el cual y durante el cual rige dicho estado de excepción; (iv) la identificación de los derechos susceptibles de limitación, cuando fuere del caso; y, (v) la prueba de las notificaciones que correspondan según la CRE y los tratados internacionales.

Sobre el requisito final, reafirmando la relación entre el estado de excepción y la democracia, los principales tratados de derechos humanos establecen la obligación del Estado de comunicar a la comunidad internacional (directamente o a través de un intermediario) cuando suspendan o limitan el ejercicio de los derechos en función de un estado de excepción. El Comité de Derechos Humanos ha precisado la importancia de esta obligación al señalar que los Estados Partes deben informar “a los demás Estados Partes acerca de la índole y el alcance de la suspensión de derechos que hayan llevado a cabo y las razones para ello y que cumplan, además, sus obligaciones de presentar informes de conformidad con el artículo 40 del Pacto, indicando la índole y medida de cada derecho suspendido, y que faciliten al mismo tiempo la documentación pertinente” (Observación General No. 5, artículo 4, 1981, párr. 3)

En su estudio sobre los estados de excepción en Latinoamérica, Fix-Zamudio evidencia que esta obligación no siempre es cumplida (2004, párr. 49). Esto, es nuestro criterio, no solo limita la supervisión del cumplimiento de las obligaciones internacionales asumidas por los Estados, sino que, además, mina la legitimidad de la “democracia” internacional en la que dichas obligaciones son asumidas voluntariamente por el Estado como parte de esta comunidad internacional.

Sin embargo, de la existencia de esta dimensión formal, la dimensión material del control es trascendental para evitar la evasión del fondo de la actividad de control y de la justificación del ejecutivo. Los cuatro requisitos materiales indicados en el artículo 121 de la LOGJCC actúan y se exigen de manera concurrente y no excluyente. En primer lugar, el control material de la declaratoria consiste en verificar que el ejecutivo demuestra que en la realidad práctica y concreta ocurren u ocurrieron los hechos que justifican su emisión. De forma tal que no pueden existir en Ecuador estados de excepción preventivos o especulativos que se adelanten al acontecimiento que se desean superar.

El segundo requisito indica que los hechos deben constituir una de las causales constitucional y legalmente indicadas y que son de por sí un límite para la expedición de estados de excepción. La CRE señala como causales (i) la agresión; (ii) un conflicto armado internacional o interno; (iii) una grave conmoción interna; (iv) una calamidad pública; o (v) un desastre natural. Se observa claramente que no se incluyen los asuntos de emergencia en materia económica a pesar de que estos fueron utilizados bajo la causal de calamidad pública (preventiva) de 2009 a 2011 como justificación de los estados de excepción emitidos para la administración petrolera en Petroecuador.

El tercer numeral del control material recoge el principio de necesidad que justifica la existencia de los estados de excepción. En este contexto el poder ejecutivo debe demostrar que los hechos de la declaratoria no pueden ser superados por un régimen constitucional ordinario, es decir a través de políticas públicas o el empleo de sus competencias constitucionales.

El cuarto y último numeral está estrictamente conectado con el anterior ya que una situación estructural o sistémica no puede superarse por una medida de corta duración. Esto debe ser entendido en conjunción con otros dos límites constitucionalmente establecidos: la temporalidad y la territorialidad (CRE, 2008, Article 164(2), 166(inc.2)) El estado de excepción en el Ecuador tiene un límite temporal de existencia de 60 días que puede extenderse por 30 días más. Esto prohíbe la emisión de un estado de excepción indefinido so pena de ser inconstitucional. Sin embargo, como se verá posteriormente, este límite es evadido y constituye uno de los asuntos más cuestionables en el control debido a que esta estricta y taxativa limitación se irrespeta utilizando argumentos superficiales que a su vez invisibilizan responsabilidades políticas de adoptar políticas públicas ordinarias y estructurales.

2.1.2. Control formal y material de las medidas (ius in tumultum)

El control formal de las medidas que se adoptan en los estados de excepción busca asegurar que el decreto que declara el estado de excepción cumpla con los requisitos legales y constitucionales mínimos para ser válido desde el punto de vista formal (LOGJCC, 2009, Article 122). La CC no analiza si las medidas son necesarias o proporcionales (eso se hace en el control material), sino que se enfoca en que el acto jurídico cumpla con los elementos básicos de forma, competencia y motivación.

En este contexto, las medidas pueden ordenarse exclusivamente mediante decreto ejecutivo firmado por el o la presidenta de la República. Esto implica que estamos ante un acto formal del más alto nivel del Ejecutivo y, por ello, requiere seguir un procedimiento específico de elaboración y publicación. Debe contener la firma del presidente, debe ser publicado en el Registro Oficial para tener validez jurídica y no puede delegarse esta facultad a funcionarios de menor jerarquía. La CC verifica que el decreto cumpla con estos requisitos formales antes de analizar su contenido. (LOGJCC, 2009, Article 122)

Por otro lado, dentro del control formal de las medidas, se verificará el ámbito territorial afectado. Este elemento exige que el decreto especifique claramente las áreas geográficas donde se aplicará el estado de excepción (nacional, regional, provincial) y precisar límites territoriales para evitar ambigüedad y aplicación arbitraria. Ello implica que se verificará si existe una correspondencia entre el territorio afectado por la emergencia y el territorio donde se aplicarán las medidas excepcionales. Este control asegura que la delimitación territorial evite la aplicación indiscriminada de restricciones a derechos en zonas no afectadas

La especificación de la duración de la medida excepcional es un requisito temporal crucial para el control constitucional para evitar la perpetuación de poderes excepcionales por ello el decreto debe establecer un plazo máximo de vigencia que respete los límites constitucionales e indicar la fecha de inicio y fin. Los tres elementos son pilares del control material, pues garantizan que las medidas excepcionales estén correctamente delimitadas en cuanto a su origen legal, territorio de aplicación y temporalidad, evitando así cualquier abuso de poder bajo el pretexto de una situación extraordinaria.

Finalmente, se encuentra el control de la necesidad, proporcionalidad, justificación e idoneidad de las medidas. Como señala Cruz (1984), “el estado excepcional es un régimen previsto constitucionalmente que, paradójicamente, busca proteger la Constitución mediante la suspensión de parte de ella misma”. Continúa el autor argumentando que el control material constitucional funciona como “garantía operativa” que asegura que la excepción no devenga en regla (p. 41).

El control material también verifica que no se afectan derechos intangibles o inderogables, como el derecho a la vida, a la integridad personal o las garantías judiciales básicas, siguiendo los estándares del derecho internacional de los derechos humanos. En palabras de Agamben, el estado de excepción representa un “umbral de indeterminación entre democracia y absolutismo”(2005, p. 27), por lo que el control material actúa como barrera contra la arbitrariedad y la concentración excesiva de poder.

En el mismo sentido, Grijalva señala que el control material de los estados de excepción implica un examen sustantivo sobre la proporcionalidad, necesidad y razonabilidad de las medidas adoptadas, debiendo la Corte Constitucional verificar que estas no excedan lo estrictamente necesario para enfrentar la situación extraordinaria. Esto impide que, bajo la justificación de una emergencia, se normalice la restricción de derechos fundamentales. Grijalva también ha destacado la importancia de que el control material examine no solo la existencia real de la emergencia invocada, sino también la idoneidad de las medidas adoptadas para enfrentarla, evitando que se impongan restricciones innecesarias o desproporcionadas a los derechos constitucionales. (Grijalva, 2012, 2016) En la misma línea, Aguilar plantea que “esas condiciones y requisitos se concretan en una serie de principios cuyo incumplimiento haría que el estado de excepción rompa los límites impuestos por la legalidad y, en consecuencia, violente los mandatos constitucionales” (2010, p. 62).

En 1999, Despouy analizó el desarrollo del Derecho Internacional de los Derechos Humanos sobre el control de los estados de excepción (pp. 25-45) y señaló que debían verificarse los siguientes principios:

- Legalidad, en tanto es necesaria la preexistencia de normas que regulen los estados de excepción y de mecanismos de control tanto internos como internacionales para verificar su conformidad con las mismas.

- Proclamación: es necesario que la entrada en vigor del estado de excepción sea precedida de una medida de publicidad bajo la forma de declaración oficial.

- Notificación dirigida a la comunidad internacional.

- Temporalidad, pues se requiere la fijación de un límite en el tiempo para evitar la indebida prolongación del mismo.

- Excepcionalidad de la amenaza, aquí se refiere a los presupuestos de hecho como conmoción interior, ataque exterior, peligro público, catástrofes naturales o generadas por la actividad del ser humano.

- Proporcionalidad.

- No discriminación (Caso J. vs. Perú, 2013, párr. 139)

- Princpio de compatibilidad, concordancia y complementariedad de las distintas normas del Derecho Internacional.

Como se observa, algunos de estos principios, como los llama Despouy, constan en el ordenamiento jurídico nacional y deben ser verificados por la Corte Constitucional.

En el contexto ecuatoriano, sobre el principio de necesidad, Oyarte establece que las medidas adoptadas deben ser estrictamente necesarias para enfrentar los hechos que motivaron la declaratoria, lo que implica que no existen otros mecanismos ordinarios suficientes para responder a la situación extraordinaria (2019). Esto está acorde a los estándares desarrollados por la Corte IDH en la materia tanto en el Caso J. vs. Perú (2013) como en las garantías judiciales en estados de emergencia que cuestionó la Corte en 1987.

Respecto a la proporcionalidad, Oyarte señala que “debe existir una correspondencia entre la gravedad de los hechos que generan la situación excepcional y la intensidad de las medidas adoptadas, evitando excesos injustificados en la restricción de derechos” (2019, p. 765). En cuanto a la justificación, enfatiza que toda declaratoria de estado de excepción debe fundamentarse en hechos objetivos y verificables, no en meras conjeturas o posibilidades, debiendo el Ejecutivo demostrar la existencia real de una situación. El diseño institucional del control de constitucionalidad se alinea con el planteamiento de lo que Mureinik llama la “cultura de la justificación”, como fue definido en páginas anteriores.

Finalmente, sobre la idoneidad, el autor argumenta que “las medidas deben ser adecuadas para superar la crisis, existiendo un nexo causal entre estas y los fines que persiguen, descartándose aquellas que no contribuyan efectivamente a resolver la situación excepcional” (Oyarte, 2019, p. 770).

En conclusión, el control material constituye una salvaguarda esencial del Estado de Derecho, pues asegura que incluso en situaciones excepcionales, el poder ejecutivo actúe dentro de los límites constitucionales, evitando arbitrariedades y garantizando que las restricciones a derechos fundamentales sean estrictamente necesarias, proporcionales y justificadas.

3. Rol de la Corte Constitucional del Ecuador como supuesto garante de la democracia y los derechos

En la presente investigación, nos enfocaremos en los estados de excepción emitidos entre el 24 de mayo de 2021 hasta el 1 de abril de 2025. Desde 2021 (fecha de inicio del gobierno del expresidente Lasso) hasta la fecha límite de esta investigación, la crisis institucional y política(2) ha estado acompañada de una crisis social grave caracterizada por un contexto de violencia generalizada(3). El 24 de mayo de 2021 culminó el último periodo presidencial completo (expresidente Lenín Moreno Garcés) antes de que Ecuador se sumiera en una grave inestabilidad política durante el gobierno del expresidente Guillermo Lasso que estuvo acompañada por un crecimiento desenfrenado de la criminalidad organizada(4). La fecha de corte de esta investigación corresponde al 1 de abril de 2025, dos semanas antes de la segunda vuelta electoral de 2025 (13 de abril de 2025) en la que ganó el presidente candidato Daniel Noboa Azín.

En función de este panorama especial en que se encuentra el Ecuador, esta investigación solo abordará los estados de excepción que dan una supuesta respuesta a la grave conmoción interna, la cual es la causal más usada y es aquella que tiene un impacto directo en el ejercicio de los derechos, y la de conflicto interno (CANI).

3.1. Contexto de general del uso de la figura del estado de excepción en el Ecuador

En Ecuador, la utilización de la figura del estado de excepción no es nueva. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), ya en 1999, señaló que “Ecuador tiene una larga historia de declaraciones de estados de emergencia, dictados para paliar problemas tanto sociales como económicos, así como la delincuencia” (párr. 65). Asimismo, en 2007, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, “Corte IDH”) declaró la responsabilidad del Estado ecuatoriano por las violaciones a los derechos humanos cometidas en operaciones de seguridad durante un estado de excepción (Caso Zambrano Vélez y otros. Fondo, reparaciones y costas, 2007)

Conforme lo precisa González Becerra, “para los ecuatorianos, el estado de excepción, el toque de queda, la declaratoria de emergencia y las restricciones a las libertades civiles son más comunes que extraordinarias” (2021, p. 158) La autora precisa que desde 2007 hasta 2021 se habían “declarado 102 estados de excepción, en proporción de 7,84 declaratorias por año” (2021, p. 158). Un estudio de Aguilar sobre la materia demuestra un panorama preocupante, pues observa que la situación se ha agravado en los últimos años. Como puede verse en el gráfico siguiente, ciento setenta y nueve estados de excepción se han decretado desde el inicio del último período democrático hasta la promulgación de la Constitución vigente; de ellos ciento treinta y dos (las tres cuartas partes), son posteriores al año 2000” (Aguilar, 2010, p. 63).

La explosión del uso de la figura del estado de excepción es una realidad en el Ecuador. Esta situación es calificada como “el efecto Bukele” por Muñoz (2024, p. 250) quien afirma que se ha tergiversado la naturaleza y el propósito del estado de excepción si es que este dura excesivamente; mantiene a la población sujeta a amplias suspensiones de derechos; y, existen documentadas violaciones de los derechos. En este artículo, se comparte la postura de Muñoz Carpintero cuando afirma lo siguiente sobre la sostenibilidad en el tiempo de los estados de excepción:

No solo impide que la medida cumpla con el criterio de temporalidad, sino que también su justificación se vea diluida (…) Normalizar estados de excepción, entonces, sin importar su justificación, es una práctica contraria al derecho internacional de los derechos humanos por no cumplir con los requisitos de proporcionalidad y necesidad de medidas restrictivas de derechos humanos (2024, p. 254).

En 2024, el Comité de Derechos Humanos (CDH) expresó:

Su profunda preocupación por la frecuencia con que [Ecuador] ha declarado estados de excepción y suspendido algunos de los derechos consagrados en el Pacto [Internacional de Derechos Civiles y Políticos], así como la aparente normalización [de esta figura] a nivel nacional y local, teniendo en cuenta que las suspensiones solo deben ocurrir en situaciones verdaderamente excepcionales (2024, párr. 9).

Asimismo, recordó lo siguiente sobre el Ecuador:

Debe asegurar que toda medida adoptada para proteger a la población en el contexto de un estado de excepción sea temporal, proporcionada y estrictamente necesaria; que esté sujeta a una pronta revisión judicial; y que cumpla con la garantía de los principios de no discriminación y proporcionalidad (2024, párr. 10).

3.2. Hallazgos sobre el control del ius ad tumultum y el ius in tumultum

En esta sección se abordan las decisiones contenidas en los dictámenes de la CC en los 34 casos analizados y el estudio de cómo la CC actúa en el análisis formal y material de la declaratoria (ius ad tumultum) y de las medidas ordenadas (ius in tumultum). En algunos momentos del análisis, se hace una precisión sobre la N de estudio (diminución).

Ahora bien, como se mencionó en la sección sobre el diseño institucional de la figura del estado de excepción, una vez que se declara el estado de excepción mediante un decreto ejecutivo, la CC debe pronunciarse sobre su constitucionalidad. Desde 2021 hasta marzo de 2025, se han declarado 34 estados de excepción cuya constitucionalidad ha sido analizada por dicho tribunal. De estos 34, el 35.5% corresponde al 2024; 23.5% a 2022; 23.5% a 2023; 11.8% a 2021; y, 5.9% a los tres primeros meses del 2025.

3.2.1. Análisis referente al ius ad tumultum

Como se detalló en párrafos anteriores, en el control del ius ad tumultum, la CC deberá revisar si es que el decreto que establece el estado de excepción contiene (i) la determinación de la causal; (ii) la motivación de la causal invocada; (iii) el ámbito territorial de aplicación; (iv) el periodo de duración; (v) los derechos que podrán suspenderse o limitarse; y, (vi) las notificaciones que correspondan de acuerdo a la Constitución y a los tratados internacionales. En esta sección se analizarán cada uno de estos elementos del primer control formal y material de la declaratoria.

A) Control formal del ius ad tumultum

Conforme se mencionó en páginas anteriores, el artículo 140 de la CRE establece que el presidente podrá “decretar el estado de excepción en todo el territorio nacional o en parte de él en caso de agresión, conflicto armado internacional o interno, grave conmoción interna, calamidad pública o desastre natural”. En todos los casos analizados, la CC determinó que (i) se constaba la causal para la declaratoria y que (ii) consta una motivación para esta.

Sobre la causal invocada (i) y su justificación (ii), dos estados de excepción fueron declarados por calamidad pública: el caso 1-22-EE se debió al hundimiento en la zona urbana de la ciudad de Zaruma (socavones); y, el caso 2-23-EE, se declaró por la temporal invernal y movimiento telúrico de 18 de marzo de 2023. El resto de los estados de excepción declarados corresponden a las causales de grave conmoción interna (68.8%), conflicto armado interno (6.2%) y a la suma de dos causales (25%). Entre estos últimos encontramos que la grave conmoción interna se suma a la calamidad pública por la crisis energética del país (4-24-EE/24) o a un conflicto armado interno (6 en 2024 y 1 en 2025). Como se observa, la causal que más se utiliza por parte de la Presidencia de la República es la de grave conmoción interna. Pero, desde enero de 2024, se añadió la de conflicto armado interno, comenzando así a perfilarse como una de las causales a las que se comenzará a hacer referencia.

Como se mencionó, en todos los decretos se establece claramente si el estado de excepción tiene un ámbito territorial nacional o si es focalizado (iii). Sobre el periodo de duración del estado de excepción (iv), 10 refieren a 30 días; 1 a 45 días; y, 11 a 60 días(5). Esto significa que, dentro de la delimitación temporal de esta investigación (1409 días), han existido 1005 días en los que al menos una parte del Ecuador ha estado bajo la figura del estado de excepción. Pongamos esto en perspectiva, esto significa que una persona nacida en mayo de 2021 ha pasado el 71.3% de su vida en un país sumido en un estado de excepción. Se evidencia que existe un claro abuso de esta figura, anulando su carácter de excepcional.

Por otro lado, con respecto al último criterio de control formal del ius ad tumultum, i.e. la notificación a organismos internacionales (vi). En 33 de los 34 casos analizados se solicitó a la Presidencia de la República que complete la información del caso remitiendo la prueba de dicha comunicación. Por otro lado, en dos se pidió un informe adicional que sustente de mejor manera el estado de excepción (5-22-EE/22 y 6-23-EE/23). En el dictamen 1-22-EE/22, la CC solicitó que remita información adicional sobre la situación actual de la zona en la que se circunscribe el estado de excepción; el detalle de las acciones excepcionales que se realizaron; y, los hechos específicos que persistirían que no podrían ser atendidos con el régimen ordinario y que causan la renovación (párr. 3). El tiempo transcurrido entre el pedido de la CC y la respuesta de Presidencia no excede los 5 días

En el único caso en el que no se requirió que se complete fue en el 7-22-EE. Si bien podría pensarse que el pedido de información retrasaría el trámite, los datos obtenidos niegan este supuesto. Así, el caso 7-22-EE fue resuelto en 15 días. Si bien esto es menos que la media, está muy por encima de los valores mínimos observados (4 y 5 días). La CC ha fallado en todos los casos que se cumple este requisito.

B) Control material del ius ad tumultum

La CC deberá revisar que en el dictamen se demuestre que (i) los hechos alegados en la motivación hayan tenido real ocurrencia; (ii) que los hechos constitutivos de la declaratoria configuren una agresión, un conflicto armado internacional o interno, grave conmoción interna, calamidad pública o desastre natural; (iii) que los hechos constitutivos de la declaratoria no puedan ser superados a través del régimen constitucional ordinario; y, (iv) que la declaratoria se decrete dentro de los límites temporales y espaciales establecidos en la CRE.

En todos los casos analizados, la CC ha determinado que en el decreto ejecutivo constan hechos que han tenido una real ocurrencia (i). Como pruebas, la CC ha aceptado informes emitidos por diversas instituciones o noticias que constan en el mismo decreto; pero, en otros se ha tomado el trabajo de hacer un análisis de los hechos de oficio. Así, se solventa la falta de prueba enviada por parte de la Presidencia de la República. En lo que respecta a que los hechos constitutivos de la declaratoria configuren una de las causales previstas (ii), la CC en los casos que invocaron solamente la causal de conflicto armado ha determinado que este no se configura.

Al momento de decidir si es que los hechos constitutivos de la declaratoria no puedan ser superados a través del régimen constitucional ordinario (iii), la CC ha considerado que se cumple con este requisito en 30 de los casos analizados. En tres (3)(6) se determinó que no se cumplen. En dictamen 2-22-EE/22 llama la atención ya que, si bien se considera que los hechos podrían solventarse con la utilización del régimen constitucional ordinario, por la gravedad de los hechos, igual se emite un dictamen favorable. Finalmente, la declaratoria debe decretarse dentro de los límites temporales y espaciales establecidos en la CRE (iv). En 88% de los casos la CC consideró que la presidencia cumplió con este requisito.

3.2.2. Análisis referente al ius in tumultum

En esta sección se verificará el comportamiento de la CC en lo que respecta al control formal de las medidas ordenadas y el control material de las mismas.

Sobre el control formal del ius in tumultum, la CC debe analizar si es que estas se ordenan mediante decreto y de acuerdo con las formalidades que establece el sistema jurídico; y, que se enmarquen dentro de las competencias materiales, espaciales y temporales de los estados de excepción. En los 34 casos analizados, la CC ha dictaminado que se cumplen estos requisitos. Cabe mencionarse que en los dictámenes 3-22-EE/22 y 4-22-EE/22, la CC señaló que una de las medidas (participación de extranjeros/as en protestas) no entraba en el alcance de las competencias materiales de un estado de excepción.

En cuanto al control material del ius in tumultum, la CC debe analizar las medidas ordenadas individualmente(7). En este trabajo nos hemos enfocado en las medidas más comunes invocadas por la Presidencia de la República (el disponer el empleo de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional y el disponer las requisiciones que sean necesarias). De igual manera nos enfocamos en los derechos cuyo ejercicio se suspende en relación con aquellos cuya suspensión ha sido autorizada por la CC.

De la revisión de la N, la CC ha determinado que la medida de requisiciones es inconstitucional en 5 casos mientras que en 23 si fue aceptada (en 5 casos no fue dictada en el decreto y en 1 caso no se analizó la medida). Sobre el empleo de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, la CC ha aceptado el empleo en 68% de los casos en los cuales la Presidencia dictó esta medida. Solamente en el 15% de los casos, la CC ha declarado esta medida como inconstitucional.

El control del ius in tumultum en el marco de los estados de excepción se enfrenta a un doble reto: garantizar que las medidas adoptadas sean proporcionales y necesarias para enfrentar la emergencia, y salvaguardar la plena protección de los derechos fundamentales que, en muchos casos, son vulnerados en estos escenarios.

Según los datos analizados en el período seleccionado, en general, la Corte ha demostrado un enfoque riguroso respecto a la formalidad de la declaración, verificando la existencia de la causal invocada, su motivación, el ámbito territorial, la duración, los derechos afectados y las notificaciones constitucionales e internacionales pertinentes.

No obstante, en relación con la protección efectiva de los derechos en el contexto del ius in tumultum, existen signos de debilidad. La revisión del control material ha reflejado que, en varios casos, las medidas autorizadas por el Ejecutivo han resultado excesivas, desproporcionadas o sin una fundamentación adecuada en los hechos verificables. En algunos casos, la CC ha adoptado una posición de deferencia, permitiendo que las medidas permanezcan en vigor incluso cuando existen indicios de vulneración de derechos fundamentales, lo cual puede generar una regresión en la protección de derechos esenciales como la libertad de expresión, reunión y movimiento.

De los datos manejados los derechos que aparecen con mayor frecuencia en las limitaciones son: libertad de tránsito (mencionado en 20 casos); inviolabilidad de correspondencia (mencionado en 19 casos); inviolabilidad de domicilio (mencionado en 18 casos); libertad de asociación y reunión (mencionado en 17 casos). Solamente en 10 casos en los cuales hay coincidencia parcial entre las medidas de limitación de derechos dictadas en el decreto ejecutivo y las medidas que la CC considera como constitucionales. A pesar de esto, estos casos igual cuentan con un dictamen favorable de constitucionalidad, aunque parcial.

Además, la tendencia a la pasividad o la deferencia por parte de la Corte en ciertos procesos puede interpretarse como una limitación en su rol de garante del Estado de Derecho en escenarios de crisis. La evidencia sugiere que la CC ha tendido, en algunos casos, a limitar su revisión a aspectos formales, dejando de controlar en profundidad la proporcionalidad y la necesidad de las medidas restrictivas, lo que disminuye la efectividad del control judicial para evitar abusos.

Este panorama refleja una vulnerabilidad en el mecanismo de protección de derechos en contextos de emergencia, donde la capacidad de la CC para actuar como contrapeso y garantía efectiva del cumplimiento de los límites constitucionales puede estar siendo erosionada por una tendencia a la deferencia judicial. El fortalecimiento del control material y la aplicación rigurosa del test de proporcionalidad son necesarios para que el ejercicio del poder en tiempos de crisis no supere los límites constitucionales y se preserve el Estado de Derecho y los derechos humanos en toda su extensión.

3.3. Otros elementos de análisis

En esta sección, se analizan otros criterios que podrían influir en la actitud de la CC en relación con el cumplimiento de un control más o menos estricto de la declaratoria de estado de excepción y las medidas dictadas.

A) Sobre la duración del trámite ante la Corte Constitucional

La CC no ha sido constante en el tiempo que se ha tomado para analizar la constitucionalidad de la declaratoria y las medidas dictadas. Si bien el promedio de tiempo es de 17 días, existen casos en los que la Corte se ha demorado 50 días (1-24-EE/24); 49 días (1-25-EE/25); 42 días (11-24-EE/24); 30 días (4-23-EE/23; 5-23-EE/23 y 10-24-EE/24).

La menor duración ha sido en 4 días (3-22-EE/22) y 5 días (5-21-EE/21; 4-22-EE/22; 5-22-EE/22). De los datos se observa que, en seis casos, la Corte Constitucional se ha demorado más de los 30 días que la CRE establece como la duración inicial de un estado de excepción. Esto no significa que este se haya suspendido, durante el tiempo que le toma a la CC emitir su dictamen, la implementación de las medidas contenidas en el decreto ejecutivo.

Estas demoras afectan la limitación del ius tumultum, dejando exclusivamente en manos del Ejecutivo el manejo de la situación sin los controles que la propia CRE ha establecido. De la argumentación de la CC en los mencionados dictámenes, no se encuentra una justificación para tal demora. Tratándose de un tema de extrema importancia, demorarse tanto como lo hace la CC debilita aún más la excepcionalidad de la figura del estado de excepción y pone en riesgo el ejercicio de los derechos y la democracia.

Esto se agrava, cuando en los casos en los que la CC se ha demorado más de lo que normalmente dura un estado de excepción (30 días), el resultado siempre ha sido favorable hacia el Ejecutivo.

Tabla 1:

Casos con mayor duración en relación con la decisión tomada.

Número de dictamen	Demora en la tramitación (en número de días)	Decisión
1-24-EE/24	50	Dictamen favorable de constitucionalidad
1-25-EE/25	49	Dictamen de constitucionalidad parcial
11-24-EE/24	42	Dictamen de constitucionalidad parcial
4-23-EE/23	30	Dictamen favorable de constitucionalidad
5-23-EE/23	30	Dictamen favorable de constitucionalidad
10-24-EE/24	30	Dictamen favorable de constitucionalidad

Ahora bien, es preciso señalar que hay 10 dictámenes que se pronuncian sobre una renovación de un estado de excepción vigente: de estos, 8 están por debajo de la media de duración (17 días) y dos se resolvieron en 22 días, lejos de los máximos identificados. Parecería que existe una correlación entre la duración menor si es que se trata de una renovación de un estado de excepción previo.

B) Sobre la decisión (número de votos) y el o la jueza ponente(8)

Conforme al artículo 57 de la LOGJCC, una vez que el caso ingrese a la CC, mediante sorteo, se asignará a un juez o jueza ponente encargado de elaborar un borrador de dictamen para conocimiento del Pleno. Este sorteo trata de mantener una equidad según el tipo de acción.

Figura 1:

Número de ponencias desagregado por juez y jueza.

En el contexto de los estados de excepción, seis jueces y juezas han sido ponentes en cuatro casos cada uno y el resto tienen tres casos cada uno. Adicionalmente, existe un caso que tiene una ponencia compartida (7-22-EE/22), conforme al supuesto del inciso segundo del artículo 195 de la LOGJCC(9).

Conforme al artículo 90 de la LOGJCC y el artículo 37 Reglamento de Sustanciación de Procesos Competencia de la Corte Constitucional (en adelante, RSPCCC), para la adopción de una sentencia o dictamen se requiere el voto a favor de la mayoría de los jueces y juezas (5 votos). En la N de estudio existen 24 dictámenes que fueron aprobados por unanimidad, lo que corresponde al 70% mientras que el 30% restante tiene al menos un voto salvado(10). Esto demuestra que no existe una consolidación sobre la postura frente a los estados de excepción, manteniendo igual que la tendencia es hacia la deferencia de la CC al poder Ejecutivo, como se planteó anteriormente.

De los 10 dictámenes que cuentan con al menos un voto salvado, se observa que la exjueza CCP ha sido la que más votos salvados ha emitido (5), seguida de la jueza TNM con 4 y el exjuez EHB con 3. Los jueces no han emitido ni un voto salvado han sido los exjueces AGJ, HSP y los jueces ALP y ROO. En la N identificada, 10 dictámenes cuentan con al menos un voto concurrente. El juez JES, la jueza ACR y el exjuez EHB han emitido 3 votos concurrentes cada uno. Les siguen, con dos votos concurrentes, las juezas KAQ y CCP y el juez ALP.

Figura 2:

Dictámenes que cuentan con al menos un voto salvado, desagregados por juez/a.

Uno de los planteamientos que se maneja es que la postura personal del juez o jueza ponente influye en la decisión del caso. Aquí es necesaria una precisión, pues el hecho de que las decisiones de la CC se tomen en mayoría, podría alterar los resultados de este planteamiento. Teniendo en cuenta esto, se analizará si es que los y las juezas de posturas más conservadoras aceptan en mayor medida las declaratorias de estados de excepción que los y las juezas menos conservadoras.

Figura 3:

Número de dictámenes favorables (total y parcial) desagregado por juez o jueza.

La figura 3 nos permite verificar la hipótesis anterior. Si bien los y las juezas del ala más conservadora de la CC han elaborado propuestas más favorables al poder Ejecutivo (CCP, EHB, TNM), también lo han hecho ROO (centro) y ACR (menos conservadora). Esto confirma que la CC tiende a ser deferente con el Ejecutivo, sin importar el juez o jueza ponente y considerando que la toma de decisiones se la hace con mayoría del pleno.

4. Conclusión

En esta investigación, se abordó el postulado de que es más adecuado un control estricto de los estados de excepción, tanto en el ius ad tumultum y el ius in tumultum. La cultura de la justificación y control constitucional son esenciales para limitar las arbitrariedades que podrían generarse al momento de declarar un estado de excepción y al momento de implementar las medidas que se dicten. Esto permite, según se planteó, garantizar el respeto de los derechos humanos como pilares fundamentales de la democracia.

De la revisión normativa y jurisprudencial, se plantea que el diseño institucional del ius ad tumultum y el ius in tumultum, en el Ecuador, es estricto y prevé un rol importante de la Corte Constitucional como garante no solo de la Constitución, sino también de los derechos. A pesar de esto, en el Ecuador se ha hecho un abuso de la figura del estado de excepción, ordinarizándola en las últimas tres décadas.

Adicionalmente, después de haber analizado 34 dictámenes relativos a estados de excepción, se puede observar que la Corte Constitucional, en la mayoría de los casos, adopta una postura deferente hacia el poder Ejecutivo. Se observa que incluso llega a suplir el rol del Ejecutivo en su deber buscando pruebas para justificar que los hechos que motivan la declaratoria tienen una real ocurrencia. La Corte debilita de esta manera no solo su rol como garante de derechos y de la Constitución, sino que afecta la democracia y el estado de Derecho.

Referencias bibliográficas

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(*) Nota del Equipo Editorial: Este artículo fue recibido el 27 de abril de 2025 y su publicación fue aprobada el 14 de julio de 2025.

(**) Las autoras reconocen el aporte de Salomé Pavón en la recopilación de los datos necesarios para esta investigación.

(***) Abogada por la Pontificia Universidad Católica del Ecuador (Quito, Ecuador). Máster en Derecho Internacional Humanitario y Derechos Humanos por la Geneva Academy of International Humanitarian Law and Human Rights. Doctora en Derecho por la Universidad Andina Simón Bolívar. ORCID: https://orcid.org/0000-0003-0114-7592. Correo electrónico: maria.helena.carbonell@gmail.com.

(****) Abogada por la Universidad del Azuay (Cuenca, Ecuador). Máster en Derecho. Doctora en Derecho por la Universidad Andina Simón Bolívar. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-9266-0713. Correo electrónico: dunia.martinez@udla.edu.ec.

(1) Sobre un análisis semántico comparado del término “estado de excepción”, véase el estudio de De Rementería Venegas en el 2020.

(2) La crisis institucional llegó a su cima entre marzo y mayo de 2023 cuando la Asamblea Nacional inició un juicio político en contra del expresidente Guillermo Lasso alegando el cometimiento de los delitos de concusión y peculado. El 17 de mayo de 2024, antes de que la Asamblea Nacional emitiera su decisión final, el expresidente, en aplicación del artículo 148 de la CRE, disolvió el legislativo. Ante esto, el Consejo Nacional Electoral convocó a elecciones anticipadas, mismas que se llevaron a cabo entre el 20 de agosto (primera vuelta) y 15 de octubre (segunda vuelta) de 2024. El nuevo presidente de la República, Daniel Noboa Azín, fue posesionado el 23 de noviembre de 2023 y estará en el poder hasta el 23 de mayo de 2025 (18 meses). Las elecciones presidenciales (y de asambleístas) se llevaron a cabo entre el 9 de febrero (primera vuelta) y el 13 de abril (segunda vuelta) de 2025. Daniel Noboa Azín fue elegido presidente de la República y deberá cumplir un mandato de cuatro años.

(3) La crisis de seguridad llegó a un punto especialmente grave el 9 de enero de 2024 cuando el presidente, mediante Decreto Ejecutivo No. 111, declaró un estado de excepción alegando la causal de “conflicto armado interno”; dispuso la movilización de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional a nivel nacional; determinó como “organizaciones terroristas” a 22 grupos criminales; y, ordenó a la Fuerzas Armadas “ejecutar operaciones militares bajo el Derecho Internacional Humanitario”. Conforme al artículo 436(8) de la Constitución, el 29 de febrero de 2024, la CC dictaminó la constitucionalidad del estado de excepción decretado en todo el territorio nacional y en los centros de privación de libertad del Sistema Nacional de Rehabilitación Social.

(4) La criminalidad ha puesto en jaque a la institucionalidad estatal para dar respuesta a los altos índices de criminalidad y ha supuesto una mayor inversión en temas relacionados con seguridad. Esto ha dejado de lado los temas sociales, afectando el ejercicio de ciertos derechos. El Ecuador se ha convertido en uno de los países más violentos del mundo y el gobierno de turno ha adoptado una política de mano dura frente al crimen organizado.(Diario Primicias, 2023; EFE, 2023; González, 2023; Human Rights Watch, 2024; PADF, 2023; Relator Especial sobre Pobreza Extrema y Derechos Humanos, 2023)

(5) Cabe precisarse que dos de los dictámenes se refieren a la ampliación de la medida adoptada en un decreto anterior y, por lo tanto, no tienen una duración prevista.

(6) En un caso, la CC no se pronunció al respecto porque se falló que no se cumplían los requisitos anteriores.

(7) Recordemos que, según el artículo 165 de la CRE, el presidente o presidenta puede decretar: (i) la recaudación anticipada de tributos; (ii) la utilización de fondos públicos destinados a otros fines, excepto los correspondientes a salud y educación; (iii) trasladar la sede del gobierno a cualquier lugar del territorio nacional; (iv) el disponer censura previa en la información de los medios de comunicación social con estricta relación a los motivos del estado de excepción y a la seguridad del Estado; (v) el establecer como zona de seguridad todo o parte del territorio nacional; (vi) el disponer el empleo de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional y llamar a servicio activo a toda la reserva o a una parte de ella, así como al personal de otras instituciones; (vii) el disponer el cierre o la habilitación de puertos, aeropuertos y pasos fronterizos; (viii) el disponer la movilización y las requisiciones que sean necesarias, y decretar la desmovilización nacional, cuando se restablezca la normalidad.

(8) Los nombres de los y las juezas de las conformaciones relevantes se presentarán con las iniciales, para agilizar su tratamiento. Este es el listado de los y las juezas: Alí Lozada Prado (ALP); Agustín Grijalva Jiménez (AGJ); Alejandra Cárdenas Reyes (ACR); Carmen Corral Ponce (CCP); Daniela Salazar Marín (DSM); Teresa Nuques Martínez (TNM); Jhoel Escudero Solís (JES); Karla Andrade Quevedo (KAQ); Hernán Salgado Pesantes (HSP); Enrique Herrería Bonnet (EHB); Ramiro Ávila Santamaría (RAS); Richard Ortiz Ortiz (ROO).

(9) El segundo inciso del artículo 195 de la LOGJCC establece que “El Pleno de la Corte Constitucional podrá asignar a más de una jueza o juez como ponente en un mismo asunto, cuando la complejidad del tema lo amerite”.

(10) Cabe hacerse una precisión respecto al dictamen 8-21-EE/21, el exjuez Enrique Herrería emitió un voto en contra, sin que haya consignado su voto razonado. Esto es contrario a lo que establece la LOGJCC en el artículo 92 y el RSPCCC en el artículo 38, al establecer que los votos serán a favor, salvados y concurrentes. Estos dos últimos, como toda decisión de autoridad pública, deben ser motivados