Inteligencia artificial para la simplificación administrativa y la integridad pública(*)(**)

Artificial intelligence for administrative simplification and public integrity

María Lidón Lara Ortiz(***)

Universitat Jaume I (Castellón de la Plana, España)

Resumen: En este artículo se analiza el impacto que la aplicación de sistemas de inteligencia artificial puede tener en la actividad de las Administraciones públicas desde la perspectiva del Derecho español. Especialmente, se consideran los efectos que puede tener en relación con la simplificación de los procedimientos administrativos y la reducción de la burocracia, así como en lo referente a la preservación de la integridad pública. Todo ello, sin duda, está alineado con los estándares de la buena administración y plantea nuevos retos para el Derecho administrativo moderno, que tendrán que ser contemplados por la normativa en modificaciones futuras. Este trabajo analiza las actuales tendencias normativas en lo relativo a la simplificación administrativa y a la preservación de la integridad administrativa, y plantea el alcance de la incorporación de sistemas de inteligencia artificial en estos ámbitos, poniendo de relieve los principales problemas que surgen con ello.

Palabras Clave: Inteligencia Artificial - Simplificación Administrativa - Integridad Pública - Buena Administración - Eficacia - Legalidad - Derecho Administrativo - España

Abstract: This paper analyzes the impact that the application of artificial intelligence systems may have on the activities of public administrations from the perspective of Spanish law. Specifically, it considers the effects on the simplification of administrative procedures and the reduction of bureaucracy, as well as on the preservation of public integrity. Undoubtedly, all of this is aligned with the standards of good governance and raises new challenges for modern administrative law, which will need to be addressed in future regulations. This paper analyzes the current regulatory trends regarding administrative simplification and the preservation of administrative integrity, and raises the issue of the scope of incorporating artificial intelligence systems in these areas, highlighting the main problems that are expected from this.

Keywords: Artificial Intelligence - Administrative Simplification - Public Integrity - Good Governance - Efficiency - Legality – Administrative Law – Spain

1. Introducción

La inteligencia artificial está siendo aplicada a todas las actividades humanas, tanto públicas como privadas. Los procesos de digitalización comenzaron cuando se generalizó el uso de internet, entre finales del siglo XX y principios de siglo XXI(1), afectando, desde entonces, tanto a procedimientos jurídicos que comenzaron a transformarse en electrónicos(2), como a la necesaria protección de los derechos en el contexto digital(3). El creciente auge práctico y regulatorio de la inteligencia artificial (en adelante, IA), nos lleva a tratar de determinar qué debemos entender cuando hablamos de ello. En este sentido, como afirma la Resolución del Parlamento Europeo, de 3 de mayo de 2022, sobre la IA en la era digital, “el término IA es un término genérico que abarca una amplia gama de tecnologías, técnicas y enfoques antiguos y nuevos que se entienden mejor bajo la denominación de sistemas de inteligencia artificial”, por lo que será ésta la denominación que adoptaremos para referirnos a esta cuestión.

La aplicación de sistemas de IA supone un cambio enorme en los procesos de decisión públicos(4), al igual que en el ámbito privado, lo que genera una serie de ventajas, por lo que la normativa apuesta decididamente por su fomento(5), pero también genera riesgos que deben ser abordados por el Derecho, para evitar que la utilización de tales sistemas pueda llegar a permitir el incumplimiento de las normas jurídicas de todo tipo y la vulneración de derechos. La consecuencia de ello es la necesidad de que se desarrolle una normativa específica que se anticipe a los posibles efectos adversos de su utilización por parte de entidades privadas y Administraciones públicas, al tiempo que se permite que puedan verse favorecidas por su aplicación a distintos procesos, por ejemplo, los de inspección o supervisión(6).

Precisamente, las instituciones europeas consideran que la tecnología digital y la conectividad global son la columna vertebral del crecimiento económico, la competitividad y la transformación de la infraestructura crítica de la Unión. Pero destacan, también, que las mismas son origen de nuevos riesgos que deben ser objeto de control. En este sentido, se han señalado como riesgos de la digitalización los asociados a ciberamenazas, la externalización de la gestión tecnológica, la pérdida de conocimiento de la lógica de las decisiones, el incumplimiento de la normativa sobre protección de datos personales, la exclusión de sectores o brecha digital y, entre otros, también se ha señalado que los algoritmos pueden ayudar a explotar fallos en mercados, facilitando su distorsión y manipulación(7).

Por lo que se refiere al ámbito público, en este escenario, el Derecho administrativo moderno debe prever y tratar dichos riesgos para eliminarlos o minimizarlos, al menos, pero no puede evitar la incorporación de los sistemas de inteligencia artificial aplicados a la actividad administrativa, en cuanto que los mismos pueden permitir una mejora significativa, no sólo en términos de eficiencia y eficacia, sino en lo referente a garantizar la objetividad y la imparcialidad que requiere la integridad pública, así como llegar a cotas de simplificación administrativa, que siempre se han buscado pero que no se han llegado a alcanzar.

Por este motivo, pasamos a realizar una reflexión en torno a la posibilidad de la aplicación de sistemas de IA a la actividad administrativa con la finalidad de modernizar la Administración pública garantizando los valores que, debiendo ser ínsitos en la misma, se desdibujan en la práctica administrativa ante dificultades procedentes de una excesiva burocratización y complejidad en los procedimientos administrativos, y que hacen desvanecer los estándares de la buena administración, al suponer retrasos indebidos o sobrecargando al ciudadano con trámites dificultosos que no llevan, en realidad, a un mejor funcionamiento administrativo.

2. Marco normativo para la implantación de los sistemas de inteligencia artificial en la actividad pública en España

Inicialmente, la introducción de las nuevas tecnologías de la información se llevó a cabo sin una regulación específica, ya que se entendía, inicialmente, que no tenía trascendencia jurídica(8). Pero sí la tiene y, de hecho, la relevancia actual de la digitalización en todos los sectores y el auge de la aplicación de sistemas de inteligencia artificial, que va mucho más allá de lo que se preveía en sus comienzos, ha generado un marco normativo ingente. La normativa que contempla tales riesgos es diversa, está dispersa y es, cada vez, más extensa.

En España, la digitalización en el ámbito público se promovió con normativa de 2003, de 2007 y de 2010, con la que se regularon los sistemas de firma electrónica, el acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración electrónica, y el Esquema Nacional de Seguridad, previsto en el Real Decreto 311/2022, de 3 de mayo. Pero, realmente, la inclusión de la tramitación electrónica con carácter preferente se introdujo con la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas, y la regulación de las actuaciones automatizadas se introdujo en el artículo 41 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, que definió la actuación automatizada como “cualquier acto o actuación realizada íntegramente a través de medios electrónicos por una Administración Pública en el marco de un procedimiento administrativo y en la que no haya intervenido de forma directa un empleado público”. El mismo artículo establece unos parámetros mínimos para que se pueda utilizar un sistema que automatice la actividad administrativa: deberán haberse definido previamente las especificaciones, la programación, el mantenimiento, la supervisión y el control de calidad y, en su caso, la auditoría del sistema de información y de su código fuente, y deberá indicarse el órgano que debe ser considerado responsable a efectos de impugnación.

Esta regulación, incorporada con la reforma de 2015, debe replantearse ahora a la luz de las determinaciones que establece el Reglamento (UE) 2024/1689 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de junio de 2024, por el que se establecen normas armonizadas en materia de inteligencia artificial, norma que fue objeto de análisis desde que comenzó a proyectarse(9), y que establece normas armonizadas en materia de inteligencia artificial(10).

El Reglamento europeo de IA se aplica a los sistemas de inteligencia artificial utilizados o puestos en el mercado por autoridades y organismos públicos de la Unión Europea y de los Estados miembros, así como a los proveedores y usuarios, incluidos los organismos públicos, que se encuentran fuera de la Unión Europea pero cuyo sistema de inteligencia artificial afecta a personas dentro de la Unión. Debe ser considerado que los sistemas de inteligencia artificial son clasificados atendiendo a tres niveles principales de riesgo, y llevándolo a su aplicación a la actividad pública, podemos agrupar, del siguiente modo:

a) Prácticas prohibidas, que entrañan un riesgo inaceptable, y se consideran una amenaza clara para la seguridad, los medios de subsistencia y los derechos de las personas. En el contexto público, estas prohibiciones incluyen, con excepciones muy limitadas, sistemas de puntuación social (“social scoring”) por parte de las autoridades públicas, sistemas de identificación biométrica remota en tiempo real en espacios de acceso público (por ejemplo, reconocimiento facial), sistemas que explotan las vulnerabilidades de grupos específicos (por edad, discapacidad, etc.) para manipular su comportamiento, y sistemas que despliegan técnicas subliminales que causan daño.

b) Sistemas de IA de alto riesgo, que se admiten bajo requisitos estrictos. En esta categoría se incluirían aquellos sistemas que pueden afectar a los derechos fundamentales de los ciudadanos (datos personales, intimidad de los ciudadanos, etc.). Estos sistemas deben cumplir con requisitos obligatorios muy estrictos antes de su comercialización o puesta en servicio. Las áreas de aplicación pública consideradas de alto riesgo incluyen la administración y gestión de infraestructuras críticas que podrían poner en peligro la vida y la salud de las personas (como la gestión de tráfico, suministro de agua y gas); la educación y formación profesional, como son los sistemas utilizados para evaluar los resultados del aprendizaje o para la admisión en instituciones de enseñanza pública; el empleo, gestión de personal, en lo referente a la toma de decisiones sobre la promoción, terminación o asignación de tareas; el acceso a servicios públicos esenciales y evaluación de su elegibilidad, por ejemplo, para la asignación de prestaciones de seguridad social y asistencia sanitaria; la gestión de la migración, el asilo y el control de fronteras, por ejemplo, para evaluar la fiabilidad de las pruebas en un proceso judicial o para la verificación de documentos de viaje; la Administración de Justicia y procesos democráticos, como son los sistemas de IA utilizados para ayudar a la autoridad judicial en la investigación e interpretación de hechos y leyes; y la verificación de la calidad de los datos, transparencia, intervención y supervisión humana, solidez, precisión y seguridad, entre otros muchos usos.

c) Sistemas de IA de riesgo limitado, donde debe ser preferente la transparencia, y que incluye los sistemas que interactúan directamente con los ciudadanos, como chatbots de servicios públicos o sistemas de generación de contenido, que tienen asumidas obligaciones de transparencia. En estos casos, las Administraciones públicas deben informar a los ciudadanos de que están interactuando con un sistema de IA.

Además del Reglamento (UE) 2024/1689, existen normas específicas que regulan aspectos concretos y que, igualmente, deben ser considerados. Son las normas referidas a la digitalización del mercado financiero, como el Reglamento (UE) 2022/2554 del Parlamento Europeo y del Consejo de 14 de diciembre de 2022, sobre la resiliencia operativa digital del sector financiero (DORA)(11), o la Directiva (UE) 2022/2555 del Parlamento Europeo y del Consejo de 14 de diciembre de 2022 relativa a las medidas destinadas a garantizar un elevado nivel común de ciberseguridad en toda la Unión, o también, el Reglamento (UE) 2025/38, de 15 de enero, relativo a los centros cibernéticos.

En relación con estas últimas normas que desarrollan el marco de protección de lo que se conoce como ciberseguridad, se ha destacado su gran relevancia, debido al hecho de que algunas voces de la doctrina científica, ya apuntan a que se está en el camino de llegar a configurar la necesaria ciberseguridad como “el próximo derecho fundamental reconocido al más alto nivel en el Derecho de la Unión Europea y el Derecho constitucional de los Estados” (Barrio, 2024, p. 529). En cierto modo, hacia ello ya se han dado algunos pasos, ya que existen instrumentos relevantes que pretenden incentivar el reconocimiento de los derechos digitales de los ciudadanos, como la Carta Iberoamericana de Principios y Derechos en Entornos Digitales, de 25 de marzo de 2023, aprobada en la XXVIII Cumbre Iberoamericana, celebrada en República Dominicana, y que fue firmada por los veintidós países asistentes a la cumbre. En el sentido apuntado, la Carta tiene, como objetivo, promover unos principios comunes para que sean tomados en cuenta por los Estados en el momento de adoptar o adecuar sus legislaciones nacionales, o poner en marcha políticas públicas relacionadas con la protección de los derechos y el cumplimiento de los deberes en entornos digitales, así como por las empresas, la sociedad civil y la academia a la hora de desarrollar y aplicar tecnologías, colocando a las personas en el centro de la transformación digital (Barrio, 2024, pp. 86-87). Hacia estas cuestiones se deberá extender la normativa que se apruebe en un futuro próximo en este ámbito.

Además, la actividad pública automatizada genera múltiples cuestiones que la normativa actual no ha resuelto, y que dará lugar a controversias para cuya resolución no hay todavía jurisprudencia consolidada. En España, aún no se ha generado una jurisprudencia consistente en relación con muchos puntos, pero sí se han resuelto algunos casos, como, por ejemplo, el abordado en la Sentencia del Tribunal Supremo español, Sala de lo Contencioso-administrativo, 3826/2025, de 11 de septiembre de 2025, que permiten ir delimitando la integración y la interpretación del marco normativo del uso de sistemas de IA, en especial, en su aplicación al ámbito público. Así pues, la sentencia referida es interesante porque perfila el concepto de transparencia algorítmica, que no forma parte de aquellas cuestiones que había previsto el artículo 41 de la Ley 40/2015, pero sí se prevé por el Reglamento (UE) 2024/1689. Esta sentencia declara que los algoritmos incorporados a las aplicaciones o programas informáticos son lo siguiente:

Un grupo finito de operaciones organizadas de manera lógica y ordenada que permiten alcanzar la solución a un problema determinado o realizar una tarea específica mediante un ordenador o computadora, de modo que funcionan mediante una cadena de instrucciones preestablecidas que determinan el seguimiento de unos determinados pasos programados hasta alcanzar el resultado pretendido” (2025, p. 24).

Así pues, se entiende que:

El código fuente del algoritmo expresa esas operaciones descritas en el lenguaje de la programación, es decir, es la traducción concreta de un algoritmo a un lenguaje de programación que puede ser entendido y ejecutado por un ordenador o computadora. De modo que constituye la representación escrita del algoritmo en un lenguaje de programación, sin perjuicio de que las operaciones así descritas resulten traducibles a lenguaje humano. Dicho de otra manera, empleando las palabras del Consejo de Transparencia, el código fuente es el archivo o conjunto de archivos que tienen un conjunto de instrucciones muy precisas, basadas en un lenguaje de programación, que se utiliza para poder compilar los diferentes programas informáticos, que lo utilizan y se puedan ejecutar sin mayores problemas” (2025, p. 24).

Asimismo, la sentencia, a partir de ello, concluye que:

Cuando las Administraciones Públicas hacen uso de sistemas informáticos de toma de decisiones automatizadas en el ejercicio de las potestades públicas, con afectación de los derechos de los ciudadanos, el acceso a su código fuente es uno de los mecanismos a través de los cuales se garantiza la transparencia algorítmica que demanda el pleno ejercicio del derecho a la información pública. No obstante, debe reconocerse que la autorización de ese acceso puede entrañar riesgos para otros derechos o intereses dignos de protección, que deben ser considerados y ponderados, bajo el marco legal de los límites al derecho de acceso a la información pública y maximizando este acceso (2025, p. 26).

Así, considera que el “hecho de que ese funcionamiento automatizado sirve de soporte al reconocimiento o denegación de derechos sociales, arrojando un resultado positivo o negativo, sin exteriorizar las razones de dicho resultado” (2025, p. 26) determina entonces lo siguiente sobre la transparencia de…

Las aplicaciones informáticas o del proceso tecnológico seguido por el sistema informático adquiere singular relevancia para garantizar el adecuado control de la gestión pública, al brindar a la ciudadanía la información necesaria acerca del proceso seguido en la toma de decisiones para su comprensión, así como para comprobar su adecuación a las normas cuya aplicación debe regir su funcionamiento (2025, p. 26).

La interpretación jurisprudencial de todas las normas antes citadas, irá perfilando su aplicación y, previsiblemente, la normativa posterior se irá perfilando de conformidad con ello construyendo así el desarrollo normativo de este nuevo ámbito del Derecho. En todo caso, el proceso de digitalización no ha terminado, sigue implantándose y, especialmente, en el ámbito público español se contempla este proceso en la Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial que tiene como objetivo fundamental proporcionar un marco de referencia para el desarrollo de sistemas de IA inclusivos, sostenibles y centrados en la ciudadanía. Precisamente, el eje estratégico número 5 de la Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial plantea las claves para potenciar el uso de la IA en el ámbito público(12). De todas las cuestiones que plantea, destacan dos utilidades de los sistemas de IA que permitan mejorar la Administración pública: una de ellas es la de la simplificación administrativa, mediante el incremento de la eficiencia de los procedimientos administrativos, la agilización de trámites mediante la automatización de los mismos, y dotando a los repositorios de datos de más información respecto al ciudadano para facilitar los servicios a la ciudadanía; la otra utilidad es el uso de sistemas de inteligencia artificial para reforzar la integridad pública, debido a la aplicación de criterios objetivos, desde una perspectiva programada previamente, que permita la actividad pública imparcial, vigilando que no existan sesgos desde el diseño algorítmico, evitando desviaciones de poder, y garantizando una tramitación de los procedimientos que permita erradicar la corrupción.

3. La búsqueda de la simplificación administrativa en un entorno automatizado

3.1. Cuestiones generales

En España, la simplificación administrativa ha sido un reto constante y, aunque el objetivo es la reducción de cargas burocráticas para los ciudadanos y la agilización de la tramitación administrativa, lo cierto es que, en general, los procedimientos suelen incluir trámites que estancan el procedimiento o que conllevan duplicidades o actuaciones que el ciudadano podría evitar si los recursos públicos enfocados en la tramitación ágil permitieran al ciudadano un acceso directo a ciertas informaciones que le incumben. La simplificación administrativa, no obstante, no ha recibido aún un tratamiento completo en la normativa estatal, pero sí se ha introducido en numerosas comunidades autónomas. En este sentido, se puede decir que la normativa regional ha avanzado hacia la simplificación más rápido que el Estado y ello, a pesar de que la competencia para la regulación del procedimiento administrativo común es estatal de forma exclusiva, según prevé el artículo 149.1.18ª de la Constitución española, “sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas”.

De todos modos, son diversas las vías a través de las que se introduce la simplificación en las comunidades autónomas que la regulan, y que se entenderán ajustadas a la Constitución española siempre que se identifiquen con cuestiones que caen en el ámbito de la propia organización de las distintas Comunidades autónomas, y que no sean de carácter estrictamente procedimental. En este sentido, debe considerarse que, de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en la sentencia 33/2018 resulta que respecto a la competencia estatal sobre procedimiento administrativo común:

La misma STC 91/2015, en su fundamento jurídico 5, ha recordado que con ella ‘el constituyente ha querido reservar en exclusiva al Estado ‘la determinación de los principios o normas que, por un lado, definen la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración y, por otro, prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento’ (SSTC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 32; 130/2013, FJ 7). Ahora bien, sin perjuicio del obligado respeto a esos principios y reglas del procedimiento administrativo común, coexisten reglas especiales de procedimiento aplicables a la realización de cada tipo de actividad ratione materiae (SSTC 130/2013, FFJJ 7 y 8, y 135/2013, FJ 3). La regulación de estos procedimientos administrativos especiales no está, en nuestra Constitución, reservada al Estado, sino que, como ya hemos tenido ocasión de argumentar, ‘hay que tener en cuenta que ésta es una competencia conexa a las que, respectivamente, el Estado o las Comunidades Autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración’, pues de lo contrario, ‘se llegaría al absurdo resultado de permitir que el Estado pudiera condicionar el ejercicio de la acción administrativa autonómica mediante la regulación en detalle de cada procedimiento especial, o paralizar incluso el desempeño de los cometidos propios de las Administraciones autonómicas si no dicta las normas de procedimiento aplicables al caso’ (SSTC 227/1988, FJ 32; 130/2013, FJ 6). Por ello, en principio, ‘cuando la competencia legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una Comunidad Autónoma, a ésta cumple también la aprobación de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse en todo caso las reglas de procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias (STC 227/1988, FJ 32). Y a estos efectos, interesa destacar que, si bien, en principio y como regla general, los procedimientos administrativos especiales ratione materiae siguen, efectivamente, el régimen de distribución competencial existente en cada materia o sector’, este Tribunal ha hecho constar que, en virtud del artículo 149.1.18 CE, el Estado puede establecer normas comunes de procedimiento específicas para procedimientos administrativos ratione materiae. Y así, de hecho, en nuestra STC 61/1997, FJ 25 c), admitimos que el Estado puede prever, ex art. 149.1.18 CE, la existencia de la garantía del trámite de información pública a los ciudadanos y de audiencia a las Administraciones públicas en determinados instrumentos de planeamiento urbanístico.

A partir de esta interpretación sobre las competencias para la regulación del procedimiento administrativo, actualmente, y a la vista de las últimas tendencias normativas en las comunidades autónomas, resulta que la simplificación administrativa es, en la actualidad, una política recurrente de los territorios autonómicos, buscando hacer la Administración pública más ágil, eficiente y cercana al ciudadano, que se pretende logar mediante la introducción de medidas de agilización, a veces apoyadas en sistemas de IA, y que se introducen en aplicación de la competencia autoorganizativa de conformidad con lo expuesto. Gran parte de la legislación autonómica en esta materia se enfoca en la reducción de trámites, la digitalización y la sustitución de autorizaciones previas por declaraciones responsables o comunicaciones. Esta última medida de simplificación se introdujo en la normativa española anteriormente, aunque no de forma general, a raíz de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, que establece una serie de principios simplificadores que redundan en una mejor prestación de los servicios públicos para la ciudadanía y las empresas, promoviendo la modernización de las Administraciones públicas. Todo ello pretende dinamizar la actividad económica, sobre todo, las modificaciones en la técnica autorizatoria, pero realmente la tecnología de la que disponemos puede ir mucho más allá y llegar a una simplificación en beneficio del ciudadano que se ajuste a los parámetros de la buena administración, aunque a veces, como veremos, ocurre lo contrario, y la simplificación es interna y no beneficia al ciudadano. Las principales innovaciones que ofrece la normativa regional sobre simplificación administrativa se han introducido mediante las normas que referimos a continuación.

3.2. La simplificación administrativa en las comunidades autónomas españolas.

La Ley 1/2021, de 11 de febrero, de simplificación administrativa de Aragón define la simplificación como un proceso permanente e integral que abarca la mejora de la calidad normativa, la transformación digital y la racionalización administrativa. Sus previsiones se alinean con la Estrategia Aragonesa para la Recuperación Social y Económica, para impulsar un programa de simplificación y mejora regulatoria, y así avanzar hacia una Administración “papel 0” o “sin papeles” y “el impulso a la consecución del expediente electrónico, en el logro del objetivo y mandato normativo de eficiencia y eficacia”(13). También se prevé “simplificar los trámites administrativos, fomentando la reducción de plazos y trámites, impulso a los mecanismos simplificados de gestión, como las declaraciones responsables, sin que ello suponga merma de las competencias de comprobación y evitando que se vean afectados los requerimientos de índole laboral, sanitaria y medioambiental”(14). Estos son, sin duda, los principales objetivos de la normativa aragonesa, que se desarrolla mediante la Ley 2/2022, de 19 de mayo, de aplicación y desarrollo de la Ley 1/2021, que desarrolla medidas concretas, como la adaptación de procedimientos y la sustitución de la aportación inicial de documentación por la declaración responsable.

En Castilla-La Mancha, la Ley 4/2025, de 11 de julio, de Simplificación, Agilización y Digitalización Administrativa tiene por objeto regular medidas y herramientas para la simplificación, la agilización y la digitalización administrativa en la Administración regional, mediante medidas y herramientas de simplificación, la regulación del régimen jurídico general de las entidades colaboradoras y la promoción de la Administración digital, al objeto de mejorar la gestión y la calidad de los servicios públicos que presta la Administración regional, en condiciones de igualdad y no discriminación.

En la Comunitat Valenciana, la Ley 6/2024, de 5 de diciembre, de la Generalitat, de simplificación administrativa, introduce medidas en múltiples ámbitos, como la Administración local, patrimonio cultural, deporte, servicios sociales e igualdad, y busca alinearse con la Estrategia de Desarrollo Sostenible 2020-2030, buscando instituciones eficaces e inclusivas, que adoptan medidas basadas en la mejora regulatoria para incrementar la transparencia, la seguridad jurídica, la racionalización administrativa y la coordinación dentro de la propia Administración y con el resto de las Administraciones públicas de la Comunitat Valenciana. En la normativa valenciana el fundamento de la reforma se basa en la búsqueda de la eficacia, ya que el preámbulo de la Ley 6/2024 considera que:

La ineficiencia de los procesos administrativos actuales no solo afecta a las personas usuarias, sino que también impone una carga significativa sobre la Administración. La duplicación de tareas, la necesidad de manejar grandes cantidades de documentación física y la falta de automatización en muchos procedimientos suponen una pérdida de medios y de tiempo. Esto limita la capacidad de la Administración para centrarse en tareas más estratégicas y de mayor valor añadido.

De este modo, la digitalización se concibe como una oportunidad para alcanzar mayor eficacia.

Por su parte, en Cataluña, la Ley 16/2015, de 21 de julio, de simplificación de la actividad administrativa de la Administración de la Generalidad y de los gobiernos locales de Cataluña y de impulso de la actividad económica se centra en la mejora de los procedimientos regulados por las normativas local y sectorial de los ámbitos competenciales de la Generalidad, de forma que, sin renunciar a la protección del interés general, la reducción de plazos y el aumento de la eficiencia de recursos en los procedimientos de autorización y control de las actividades económicas repercuta de forma directa en la reducción de costes para las empresas para reactivar la actividad económica y el empleo. Realmente, la digitalización masiva que estamos viendo en la actualidad, comenzó años después de la aprobación de la ley catalana sobre simplificación administrativa, por ello, las cuestiones más relacionadas con la digitalización se abordaron de forma separada en el Decreto 76/2020, de 4 de agosto, de Administración digital, regulando todo lo referente a la digitalización, la ciberseguridad, el Registro electrónico y la sede electrónica, servicios digitales, etc. Y, adicionalmente, se debe mencionar la Ley 18/2020, de 28 de diciembre, de la Generalidad de Cataluña, de facilitación de la actividad económica, que aprecia la oportunidad que brindan las nuevas tecnologías de la información y la comunicación, ya que hacen posible que el modelo de relación evolucione, de modo que “las empresas no solo estén en el centro, sino que trabajen conjuntamente con la Administración y hagan posible la transformación tecnológica de las políticas públicas”. La ley considera que el modelo catalán de Administración digital permite la relación entre los titulares de una actividad económica y las Administraciones públicas puede ser exclusivamente digital y permitir una recogida más ágil y eficiente de los datos que la Administración necesita de la actividad que empresas y profesionales llevan a cabo. A la vez, puede permitir emplear estos datos para prestar unos servicios con un alto valor añadido y con un componente totalmente innovador, y puede servir igualmente para fines de estadística oficial, respetando la normativa de protección de datos. De esta forma, se supera el enfoque tradicional, que entendía la relación electrónica con las empresas como una transposición de lo que tradicionalmente se realiza presencialmente y en soporte papel, ya que, a pesar de ser posible la gestión electrónica de las diferentes fases del ciclo de vida de la empresa, la mirada y el enfoque regulatorio existente hasta su aprobación no eran digitales, sino que seguían siendo analógicos.

En Galicia, la Ley 9/2021, de 25 de febrero, de simplificación administrativa y de apoyo a la reactivación económica de Galicia pretende instaurar una nueva cultura administrativa, dirigida a simplificar y racionalizar los procedimientos, poniendo el foco, especialmente en los instrumentos de recuperación europeos, Next Generation EU, pues destaca que los mismos precisan una ejecución acompasada entre los proyectos e iniciativas y la financiación que tiene una duración temporal. Por ello, la ley considera que la simplificación de los procedimientos y la eliminación de los solapamientos cobra, pues, una especial importancia para realizar un ejercicio responsable de los instrumentos de financiación que permita recuperar una correcta senda económica y en la que tendrán su encaje principal los proyectos tractores. Esta ley, sin embargo, no introduce sistemas digitalizados o de IA para lograr esa simplificación.

3.3. La utilidad de la IA para lograr la simplificación administrativa buscada por la normativa autonómica.

En general, las medidas que se adoptan por las normas autonómicas indicadas se pueden clasificar en medidas operativas u organizativas, entre las que destacan las que aplican tecnología digital y sistemas de IA, y medidas de índole jurídica, como lo son las que generalizan la aplicación del silencio administrativo positivo (estimatorio) frente al negativo (desestimatorio), y las que sustituye la necesidad de obtener licencias por la declaración responsable o la comunicación.

A pesar de la conveniencia de todas estas técnicas, las de índole jurídica pueden encontrar como obstáculo, entre otros, la distribución competencial entre Estado y comunidades autónomas. Antes hemos indicado que la regulación del procedimiento administrativo común es competencia exclusiva del Estado, y precisamente, como modo de resolución tácita en su regulación se prevé el sentido del silencio administrativo. Son diversas las normas que, como medida de simplificación, adoptan el silencio positivo o estimatorio, como regla general, siempre que una norma estatal o de la Unión Europea determine lo contrario. Esta salvedad salvaguarda el núcleo duro de esa competencia en lo referente al silencio administrativo, pues, de lo contrario, estaríamos ante normas que resultarían inconstitucionales. Sobre esta cuestión tuvo oportunidad de pronunciarse el Tribunal Constitucional español en Sentencia 104/2018, de 4 de octubre que, en sus Fundamentos de Derecho Primero y Segundo, declara que el sentido del silencio viene marcado por lo determinado en la normativa estatal, en cuanto que ello descansa en la competencia del artículo 149.1.18ª de la Constitución española, y que no se ajusta a ello que la normativa autonómica cambie el sentido del silencio previsto en la normativa estatal. La duda aquí reside en si debemos interpretar que será así en todos los casos, o sólo en aquellos en los que se establece expresamente la regla del silencio positivo o negativo en la regulación estatal o autonómica, aunque se podría sostener que debe ser así en todos los casos debido a que la misma Sentencia del Tribunal Constitucional también recoge que la regulación de esta cuestión particular se encuentra incluida en lo que se consideran las “bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y procedimiento administrativo común”, en tanto que ello asegura, en este ámbito, la uniformidad normativa que la Constitución ha querido preservar en todo el territorio del Estado, como también recogieron la Sentencia del Tribunal Constitucional 319/1993, de 27 de octubre, en su Fundamento Jurídico 5 y la Sentencia del Tribunal Constitucional 251/2006, de 25 de julio, en su Fundamento Jurídico 11. Como se ha expuesto anteriormente, la regulación de las cuestiones jurídicas del procedimiento por parte de las comunidades autónomas, sólo se ajustará a la Constitución española si las diferencias en el procedimiento administrativo se deben a razones de carácter organizativo o sea relativos a procedimientos específicos donde la competencia para su regulación corresponde a la respectiva comunidad autónoma, conforme a lo previsto en el artículo 148 de la Constitución española.

En cuanto a la sustitución de las licencias por declaraciones responsables y por comunicaciones, no hay tal inconveniente, ni incluso, al margen de las competencias autónómicas, ya que su aplicación viene ordenada en la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, que obliga a acatar su cumplimiento por igual a la normativa estatal y a la autonómica, y los procedimientos especiales en los que se recoja la declaración responsable o la comunicación, será de competencia estatal o autonómica por razón de la materia regulada, no existiendo este problema, una vez ya se admite su aplicación en el artículo 69 de la Ley 39/2015 sobre procedimiento administrativo común. Esto, no obstante, la novedad en términos de simplificación se recoge en algunas comunidades autónomas, como la Ley 1/2021, de 11 de febrero, de simplificación administrativa de Aragón que en sus artículos 19 y siguientes regula las entidades colaboradoras de certificación, entendiendo como tales a toda aquella:

Persona jurídica que, debidamente acreditada e inscrita en el registro de entidades colaboradoras de certificación, ejerza funciones de comprobación, informe y certificación en los ámbitos en los que hayan de aplicarse declaración responsable o comunicación como régimen de intervención administrativa o en aquellos otros en que se establezca por norma de rango legal.

De algún modo, se alivia la carga de la verificación de las situaciones sujetas a declaración responsable o comunicación, mediante su externalización, lo que sin duda, abre otros debates, por ejemplo, la extensión de sus funciones, la protección de datos de los ciudadanos conocidos por esta actividad, la aplicación de sistemas de IA por tales entidades, que aunque privadas, estarán prestando una actividad pública por la vía de la gestión indirecta, entre otras muchas cuestiones que se susciten. En todo caso, debe quedar claro que, su admisión queda limitada, ya que la ley aragonesa prevé que las funciones de las entidades colaboradoras de certificación no sustituirán las potestades propias de la Administración pública y, en este sentido, tanto la Administración local como la autonómica podrán, en cualquier momento, verificar las funciones y actuaciones desarrolladas por aquellos, y en lo que se refiere a la aplicación de sistemas de IA por entidades privadas, también las Administraciones públicas responsables deberán desplegar el pertinente control sobre tales sistemas, de conformidad con el Reglamento europeo de IA.

Desde el punto de vista de las medidas operativas u organizativas, entre las que destacan aquellas que aplican tecnología digital y sistemas de inteligencia artificial, las normas autonómicas abordan distintas cuestiones como el impulso al uso de herramientas digitales -como los chatbots para informar al ciudadano-, la interoperabilidad de datos -que sirve para dar cumplimiento al derecho del ciudadano por el que éste no tiene obligación de aportar documentos que ya obran en poder de otra Administración-, y la Administración electrónica -que ya implantada como vía preferente, permite que se considere la tramitación electrónica como único cauce de tramitación para las Administraciones públicas (en la dimensión interna), sin perjuicio de la posibilidad de notificación en papel al ciudadano y de admisión de escritos en papel que estos presenten, conforme a las previsiones del artículo 14 de la Ley 39/2015-. A pesar de que estas son las herramientas digitales que más se están utilizando, la digitalización no se reduce sólo a ello, de hecho, se ha puesto de relieve por la doctrina que el término “inteligencia artificial” se utiliza a menudo para referirse a “tecnologías facilitadoras”, abarcando un ámbito más amplio de innovación tecnológica que va más allá de las técnicas específicas de IA, cuando realmente la inteligencia artificial es solo una de estas tecnologías facilitadoras digitales que pueden ser utilizadas por las Administraciones públicas. Por ejemplo, la blockchain es otra de estas tecnologías cuya implementación también se ha extendido a las autoridades públicas (Gómez, 2024, p. 126). De este modo, las tecnologías facilitadoras son el género y la IA es una de sus especies, al igual que la blockchain.

De todos modos, la verdadera oportunidad para lograr mayor simplificación reside en la automatización de los procesos burocráticos, donde la IA y otras tecnologías facilitadoras permiten la validación automática de requisitos, la clasificación de documentos y la gestión de expedientes sencillos, liberando a los empleados públicos para su dedicación a tareas de mayor complejidad. Igualmente, esa automatización debe llega al otro lado, al del ciudadano, donde se requiere que se libere a los mismos de ciertas cargas o trámites que puede obviarse utilizando tecnología como la blockchain, que permite la interconexión de las Administraciones y el acceso a informaciones registradas y guardadas en diferentes nodos, que con las debidas garantías de su seguridad, permitan el acceso con la debida identificación y autenticación evitando que el ciudadano se vea sobrepasado por unos requerimientos de tramitación abrumadores.

Desde el punto de vista jurídico, explorar esta posibilidad se basa en los estándares de la buena administración que generan un universo de garantías y de derechos para el ciudadano, especialmente, en España, la que se conecta en la simplificación administrativa, liberándole de ciertos trámites se regula en el artículo 28.2 de la Ley 39/2015, según el cual:

Los interesados tienen derecho a no aportar documentos que ya se encuentren en poder de la Administración actuante o hayan sido elaborados por cualquier otra Administración. La Administración actuante podrá consultar o recabar dichos documentos salvo que el interesado se opusiera a ello.

Por este motivo, la aplicación de una tecnología facilitadora que sea verdaderamente útil para el ciudadano debería suponer la total interconexión de las Administraciones públicas, que va más allá del sistema de interoperabilidad existente en la actualidad, y que le libera de la carga de recabar toda la documentación que ya obre en poder de las Administraciones públicas y que se refiera al mismo ciudadano.

La clave está en agilizar la gestión, reducir las cargas burocráticas para ciudadanos y empresas, y mejorar la eficiencia y la calidad de los servicios públicos. Todos ello cuenta con base jurídica en la propia Constitución española y en las normas administrativas básicas como la Ley 40/2015 de régimen jurídico del sector público, y la Ley 39/2015 de procedimiento administrativo común, donde la eficacia, eficiencia, celeridad en la tramitación y calidad de los servicios públicos son principios fundamentales. Adicionalmente, la buena administración es fundamento de la búsqueda de tal simplificación, y específicamente, es relevante en relación con el derecho del artículo 28.2 de la Ley 39/2015 antes mencionado, ya que, no solo es un conjunto de garantías y derechos que configuran el procedimiento administrativo debido(15), sino que conllevan, también, un principio con autonomía propia que, según interpreta el propio Tribunal Supremo en España la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera de lo Contencioso-administrativo de 5 de diciembre de 2017, cuando identifica con esta idea el concepto de buena administración, al declarar que a las Administraciones públicas les es exigible:

Una conducta lo suficientemente diligente como para evitar posibles disfunciones derivadas de su actuación, por así exigirlo el principio de buena administración que no se detiene en la mera observancia estricta de procedimiento y trámites, sino que más allá, reclama la plena efectividad de garantías y derechos reconocidos legal y constitucionalmente (fundamento jurídico cuarto).

El Esquema Nacional de Interoperabilidad se reguló con el Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, y se perfiló en relación a la Administración Electrónica, y que homogeneizó diversas cuestiones, especialmente, de carácter técnico, de la Administración electrónica. Con su regulación se abordaron las dimensiones organizativa, semántica y técnica a las que se refería el artículo 41 de la Ley 11/2007, de 22 de junio; en segundo lugar, también se tratan los estándares, que la Ley 11/2007, de 22 de junio, ponía al servicio de la interoperabilidad así como de la independencia en la elección de las alternativas tecnológicas y del derecho de los ciudadanos a elegir las aplicaciones o sistemas para relacionarse con las Administraciones públicas; en tercer lugar, se regularon las infraestructuras y los servicios comunes, elementos reconocidos de dinamización, simplificación y propagación de la interoperabilidad, a la vez que facilitadores de la relación multilateral; en cuarto lugar, se contempló la reutilización, aplicada a las aplicaciones de las Administraciones públicas, de la documentación asociada y de otros objetos de información; en quinto lugar, se trató la interoperabilidad de la firma electrónica y de los certificados; por último, reguló la conservación, como manifestación de la interoperabilidad a lo largo del tiempo, y que afecta de forma singular al documento electrónico. Esta ley contempló realmente, diversos aspectos técnicos de las tecnologías digitales facilitadoras para la Administración pública, pero no la agotan porque las tecnologías han seguido avanzando, y es en este punto donde se puede mejorar en la aplicación de todas aquellas tecnologías y sistemas que faciliten y perfeccionen la labor administrativa.

De este modo, las tecnologías facilitadoras más avanzadas permiten acceder a bancos de datos interconectados pero cuya seguridad está garantizada, desde los diferentes nodos, así la tecnología DLT o blockchain permite la generación de registros de datos compartidos que pueden favorecer, no sólo dar cumplimiento al derecho del artículo 28.2 de la Ley 39/2015, sino actuar con eficacia y eficiencia en otros ámbitos, como la prestación de todo tipo de servicio público, así como actuar con una mejorada actividad pública coordinada cuando intervienen diversas Administraciones.

Por su parte la blockchain se ha definido como una red de nodos utilizada para almacenar información relevante a la que puede acceder en cualquier momento cualquier entidad (Gattolin, Rottondi y Verticale, 2018, p. 2). Es un sistema descentralizado de almacenamiento distribuido de datos cuya aplicación a diferentes sectores puede eliminar muchos problemas gracias a la seguridad que proporciona especialmente para las infraestructuras críticas (Safak, Furkan y Tolga, 2019, p. 4). Los efectos positivos de la implementación de la tecnología blockchain, de acuerdo con Plotnikov, Vardomatskaya y Kuznetsova son: (i) la posibilidad de incorporar todos los documentos objeto de tramitación en un blockchain; (ii) en él se asegura que la información no pueda ser falsificada; (iii) garantizar la transparencia de las informaciones, especialmente en el sector público y (iv) reducir el gasto del presupuesto estatal en la actividad pública (2018, p. 5).

La posibilidad de utilizar un sistema blockchain para el intercambio de informaciones entre las Administraciones públicas puede ser de enorme utilidad en el cumplimiento de la obligación de coordinarse y de colaborar que les afecta. De hecho, esta posibilidad ha sido ya sugerida en algunos ámbitos específicos, sobre todo en aquellos en los que la digitalización del sector o mercado avanzó hacia la digitalización más rápido que en otros. Este es el caso de la supervisión o control administrativo del mercado financiero, y por ello, existen estudios científicos sobre ello del Comité de Basilea(16), aunque no se ha contemplado su generalización en la Unión Europea(17), donde se destacan otras ventajas, como la protección de datos personales de las informaciones incorporadas por las propias entidades. En general, se predica que la tecnología blockchain tiene un alto potencial para mejorar las actividades públicas de control(18), entre otras ventajas.

Esta tecnología puede ser muy útil para el cumplimiento de ciertas funciones, de hecho, de forma concreta, en el ámbito de la regulación financiera se ha tratado su posible aplicación para la mejora del sistema regulador europeo, que exige gran coordinación entre autoridades y el intercambio de informaciones, tareas que la incorporación de un sistema blockchain(19) puede ofrecer. Ello demuestra que todavía queda mucho camino por recorrer en cuanto a la implantación de tecnologías que modernicen la Administración pública y logren alcanzar valores como la simplificación, y una mayor eficacia y eficiencia, así como, en definitiva, mayores estándares de buena administración a través de tecnologías digitales. El reto, en este aspecto es, sin embargo, que la simplificación administrativa a través de la introducción de tecnologías facilitadoras haga más fácil y accesible la tramitación administrativa para el ciudadano, siendo esto algo que con la situación actual y con el estado normativo actual, todavía no se ha logrado de forma generalizada.

4. La implantación de los sistemas de inteligencia artificial como mecanismo preventivo para preservar la integridad pública

Los sistemas de IA se conciben como herramientas poderosas para proteger la integridad pública, ya que mejorar la eficiencia de la Administración en los términos antes expuestos y, además, permiten alcanzar mayores cotas de transparencia, y también, prevenir actividades ilícitas en la Administración pública. Los sistemas de IA se utilizan, principalmente, para analizar grandes volúmenes de datos, identificar patrones anómalos y automatizar la vigilancia, lo que ayuda a combatir la corrupción y las malas prácticas.

Uno de los ámbitos donde más aplicación pueden tener para luchar contra la corrupción es en el ámbito de la contratación pública, donde permite monitorear licitaciones y contratos públicos para detectar patrones inusuales, como empresas que siempre resultan seleccionadas, cláusulas contractuales sospechosas o inusuales, posibles colusiones o licitaciones hechas a medida.

Los sistemas de IA permiten automatizar presupuestos, subvenciones y ayudas públicas para identificar asignaciones irregulares, gastos injustificados o duplicidades en los beneficiarios, también es más rápida para revisar documentos, y comunicaciones que puedan suponer intromisiones en la tramitación regular del procedimiento. Además, permite verificar la autenticidad y coherencia de los documentos presentados en trámites administrativos, ayudando a prevenir falsificaciones. En el ámbito de la prestación de los servicios públicos objeto de la contratación puede identificar posibles sobrecostes, deficiencias o malas prácticas.

Estas utilidades prácticas de los sistemas de IA, en su aplicación al ámbito público, se obtendrán cuando, al mismo tiempo, las condiciones en que se aplican tales sistemas de IA se ajusten a las previsiones del Reglamento (UE) 2024/1689 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de junio de 2024, por el que se establecen normas armonizadas en materia de inteligencia artificial, puesto que el mismo establece las determinaciones para la protección de la salud, la seguridad y los derechos fundamentales consagrados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, y pretende garantizar un nivel elevado y coherente de protección de los intereses públicos, además de garantizar la protección de los principios éticos que la hagan digna de confianza.

En realidad, se puede considerar que la fiabilidad de los sistemas de IA se apoya en tres componentes que deben satisfacerse a lo largo de todo el ciclo de vida del sistema. El primer requisito es que debe ser lícita, de modo que se garantice el respeto de todas las leyes y reglamentos aplicables; el segundo, es que debe ser ética, es decir, debe asegurarse el cumplimiento de los principios y valores éticos; y, finalmente, debe ser robusta, tanto desde el punto de vista técnico como social, eliminando la posibilidad de que se ocasionen daños accidentales (Grupo Independiente de Expertos de Alto Nivel sobre Inteligencia Artificial, 2019, p. 6).

Los principios éticos que deben concurrir cuando se aplican sistema de IA fueron objeto de reflexión por el grupo de expertos independientes designados por la Comisión Europea, y que emitió, en el año 2019, las Directrices éticas para una inteligencia artificial fiable. Estos principios éticos no vinculantes para la inteligencia artificial, tienen por objeto contribuir a garantizar su fiabilidad y su fundamento ético.

Los siete principios son: acción y supervisión humanas; solidez técnica y seguridad; gestión de la privacidad y de los datos; transparencia; diversidad, no discriminación y equidad; bienestar social y ambiental, y rendición de cuentas. De hecho, todos estos principios están relacionados entre sí, como destacó el grupo de expertos:

Figura 1

Interrelaciones existentes entre los siete requisitos: todos tienen idéntica importancia, se apoyan entre sí

Nota. De “Directrices éticas para una inteligencia artificial fiable”, por Grupo Independiente de Expertos de Alto Nivel sobre Inteligencia Artificial, 2019, p. 18.

En relación con todo ello resulta especialmente importante, el hecho de que se ha destacado la necesidad de que las Administraciones públicas, así como todas las organizaciones que utilicen sistemas de IA, deberían crear marcos de gobernanza tanto internos como externos que garanticen la rendición de cuentas sobre las dimensiones éticas de las decisiones asociadas con el desarrollo, despliegue y utilización de sistemas de IA (Grupo Independiente de Expertos de Alto Nivel sobre Inteligencia Artificial, 2019, p. 29).

En torno a esta idea surge otras cuestiones relacionadas, tales como la posibilidad de que entidades de certificación habilitadas puedan acreditar ante la ciudadanía que un sistema de IA utilizado por las Administraciones Públicas es transparente, responsable y equitativo. Se introduce, en este caso, la idea de que es necesario un sistema de verificación externo que complemente el control democrático a través de la ciudadanía, esto es, mediante la participación de las partes interesadas y diálogo social que haga que toda la población participe en la configuración de tales sistemas de inteligencia artificial, pues los mismos, son los destinatarios de lo que resulte en aplicación de tales sistemas (2019, p. 29). Este punto está lejos de haber logrado madurez en el estado de la normativa actualmente vigente y requiere que se siga explorando la utilidad de los sistemas de IA y la participación ciudadana en su configuración. Al respecto, si se sigue la tesis de que los algoritmos son una especie de reglamentos, tesis sostenida por algún autor(20), su control se puede lograr a través de la transparencia activa, en lo referente al aspecto normativo, pues queda sujeto a ella, conforme a lo previsto en el artículo 7 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, como información de relevancia jurídica, aunque tal control no alcanza más que a la programación y otros aspectos de los sistemas de IA pueden quedar fuera de este control. Si no se acoge esta tesis, se deben continuar explorando vías de control, sin perjuicio de que pueda ser ampliado el ámbito de la transparencia administrativa, sujetando a la misma de forma específica e independiente la configuración y programación de dichos sistemas de IA.

Hasta aquí, hemos destacado algunas cuestiones básicas para garantizar la ética del propio sistema de IA aplicada a las actividades públicas, pero no debe ser olvidado que la normativa reguladora de la inteligencia artificial prevé el derecho del ciudadano a que las decisiones automatizadas se supervisen por un humano. El Grupo Independiente de expertos de alto nivel sobre inteligencia artificial, llegó a la siguiente conclusión en su informe:

La supervisión humana ayuda a garantizar que un sistema de IA no socave la autonomía humana o provoque otros efectos adversos. La supervisión se puede llevar a cabo a través de mecanismos de gobernanza, tales como los enfoques de participación humana, control humano o mando humano. La participación humana hace referencia a la capacidad de que intervengan seres humanos en todos los ciclos de decisión del sistema (…). El control humano se refiere a la capacidad de que intervengan seres humanos durante el ciclo de diseño del sistema y en el seguimiento de su funcionamiento. Por último, el mando humano es la capacidad de supervisar la actividad global del sistema de IA (incluidos, desde un punto de vista más amplio, sus efectos económicos, sociales, jurídicos y éticos), así como la capacidad de decidir cómo y cuándo utilizar el sistema de IA en una situación determinada. Esto implica que la decisión de no utilizar un sistema de IA en una situación particular, requiere poder establecer niveles de discrecionalidad humana para garantizar la legalidad en el caso de ignorar una decisión adoptada por un sistema de IA. Además, se debe garantizar que los responsables públicos puedan ejercer la supervisión en consonancia con sus respectivos mandatos. Puede ser necesario, por ello, introducir mecanismos de supervisión en diferentes grados para respaldar otras medidas de seguridad y control, dependiendo del ámbito de aplicación y el riesgo potencial del sistema de IA. En todo caso, si el resto de las circunstancias no cambian, cuanto menor sea el nivel de supervisión que pueda ejercer una persona sobre un sistema de IA, mayores y más exigentes serán las verificaciones y la gobernanza necesarias (2019, p. 20).

La posibilidad de que exista un margen de discrecionalidad para decidir cuándo no procede respaldar las resoluciones con los resultados del proceso de datos obtenido por sistemas de inteligencia artificial, encierra ciertos peligros, pues si no se diseña bien, puede dar cabida a supuestos de arbitrariedad, que serían en todo caso, contrarios a la integridad pública que aquí estamos buscando.

Por ello, el Derecho administrativo actual debe tratar de perfilar bajo qué circunstancias se podría optar por sustituir la decisión automatizada, por la humana, pues la primera se ajustará de forma objetiva e imparcial a los criterios de resolución aplicables al procedimiento de que se trate, mientras que la decisión humana puede verse influida por circunstancias que le resten dicha objetividad e imparcialidad. A pesar de ello, casos en los que existan sesgos, se aprecie que el algoritmo tiene fallos, se desvelen datos personales cuando no proceda o, en definitiva, se vean comprometidos derechos superiores del ciudadano, la supervisión humana debería poder intervenir. Ello debe requerir una decisión motivada, motivación que no se ha contemplado en la normativa aplicable y que, cuando se trata del Derecho español, debería conllevar la modificación del artículo 35 de la Ley 39/2015 sobre procedimiento administrativo común, para incluir expresamente estos casos, ya que este precepto incluye como supuestos tasados, en los que se debe motivar la resolución. Entre los actualmente existentes en dicho precepto, existe un caso con cierta analogía respecto al que se contempla esa obligación de motivar y que es el previsto en el artículo 35.1.c) por el que “Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho: c) Los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos”. Por el momento, y debido a que es discrecional la decisión de no aplicar el resultado de los sistemas de inteligencia artificial aplicados, puede darse la misma solución, aplicando el artículo 35.1.i) por el que “Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho: i) Los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa”, que es el caso al que podría asimilarse, sin modificar la normativa.

Sin embargo, las decisiones discrecionales de supervisión humana en relación con los sistemas de IA, no puede concebirse con un supuesto absolutamente análogo a los anteriores porque no existe una plena coincidencia de los elementos que lo forman en cuanto al primero, y por ser demasiado genérico respecto al segundo caso, pero sí existe una suficiente similitud para que busquemos la misma solución que en estos supuestos que se contemplan en el artículo 35 de la Ley 39/2015.

La integridad pública exige que, cuando se permita que la supervisión humana, dé lugar a que la resolución se separe de lo que debiera ser según arroje el sistema de IA, la motivación contemple las causas de ello, y estas deberían configurarse de modo tasado, perfilándose por el hecho de dar lugar a una decisión que sea manifiestamente contraria a la normativa específica aplicable, que lesione derechos fundamentales del ciudadano, que dé lugar a sesgos infundados o cualquier otra circunstancias que ponga de relieve que la decisión es contraria a derecho. También debería regularse que, para ello, deberá guardarse en el expediente copia de la resolución automatizada y el informe correspondiente que evidencie los defectos de la misma, lo que justificaría jurídicamente, que se adopte un criterio diferente al resolverse. En definitiva, se trata de perfilar el modo en que esta opción es posible, para que, ciertamente, la aplicación de tecnologías facilitadoras de la actividad pública, se ajusten plenamente a unos estándares de integridad pública deseables en un Estado democrático de Derecho.

5. Conclusiones

Los sistemas de IA aplicados a la actividad pública tienen sus riesgos, pero también abren oportunidades para reforzar valores que deben guiar el funcionamiento público. Valores como la eficacia y eficiencia a través de la simplificación administrativa, y valores como la integridad pública se pueden garantizar a través de sistemas de IA aplicados a la actividad pública, ya que ello permite realizar trámites automatizados basados en la igualdad, la objetividad y la imparcialidad.

En la actualidad, la simplificación administrativa es un desafío, que ha estado latente desde hace décadas, siendo ahora la tendencia marcada por la normativa autonómica, en general, y también en la regulación de los procedimientos especiales, pero que, a menudo, termina haciendo complejos tales procedimientos para el ciudadano, pues se simplifica en el ámbito interno de la Administración pública, trasladando las dificultades burocráticas al ciudadano que, lejos de ser atendido por un empleado público, tiene que gestionar sus asuntos a través de procedimientos automatizados. Esta medida, ciertamente supone una simplificación de los procedimientos a nivel interno, pero no supone una simplificación en términos absolutos. Ello aleja este loable objetivo de reducir la burocracia, y de facilitar al ciudadano su relación con las Administraciones públicas de la realidad. Para lograr una simplificación administrativa real, que favorezca al ciudadano, se debe conciliar la regulación de toda suerte de procedimientos, ya sean generales o especiales, con las premisas de la buena administración(21). La buena administración implica un elenco de derechos y garantías para el ciudadano y, entre otros derechos, en todo caso, supone que los ciudadanos tienen derecho a ser asistidos en la tramitación electrónica por las Administraciones públicas, como se desprende del artículo 13.b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, por ello, si parte de los trámites se automatizan y es el ciudadano el que se enfrenta en esta operativa a una tramitación donde no cuenta con la asistencia de la Administración correspondiente, tal simplificación sólo implica menos carga burocrática para la Administración pública, pero no beneficia al ciudadano, que no sólo se ve en el caso contrario, pues la carga burocrática se le ha traslado a él, sino que pierde la asistencia necesaria en el caso de que se vea afectado por alguna vulnerabilidad que genere una brecha digital. Estas cuestiones deberían ser superadas con un enfoque más adecuado del empleo de IA en la actividad pública, conciliando los avances en el ámbito de la simplificación, con las nuevas dificultades que el nuevo contexto digital suponen para el ciudadano. Sin ello, no podemos hablar de un auténtico avance en el ámbito jurídico, ya que la implantación de nuevas tecnologías facilitadoras encuentra dificultad práctica para una parte de la ciudadanía, que sufre las consecuencias de la brecha digital derivada, generalmente, de su edad o de su ámbito socio-económico. Por ello, las Administraciones públicas diligentes deben modernizar sus procedimientos internos para aplicar sistemas de IA, programando, desde su diseño, que queden eliminados los riesgos posibles que su aplicación pueda generar, y removiendo tales obstáculos para facilitar a los ciudadanos que, en cuanto les afecte, la realización de trámites electrónicos o basados en sistemas de IA puedan realizarse con el apoyo de la propia Administración pública, evitando que ante tales trámites el ciudadano quede desamparado en este nuevo entorno digital.

En relación con la aplicación de sistemas de IA a la preservación de la integridad pública, no cabe duda de que existen notables ventajas, y que no es solo una cuestión de modernización técnica; es, en esencia, un escudo contra la opacidad, y contra las decisiones no objetivas o que no sean totalmente imparciales, así como facilitar el control democrático en relación con las decisiones administrativas. Esto, no obstante, algunas cuestiones deben ser contempladas normativamente para dar solución a los principales riesgos existentes en su aplicación, tales como: el control de sesgos, evitar vacíos de responsabilidad, ciberseguridad, garantizar que no existen objetivos mal definidos o basados en datos injustos, mecanismos de control ciudadano como la transparencia algorítmica que debe preverse, conforme a la verdadera naturaleza jurídica de los algoritmos, considerados desde el punto de vista normativo, y establecer mecanismos de trazabilidad de su aplicación, entre otros muchos aspectos.

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(*) Nota del Equipo Editorial: Este artículo fue recibido el 27 de noviembre de 2025 y su publicación fue aprobada el 22 de enero de 2026.

(**) Este artículo se ha realizado en el marco del proyecto de investigación “Integridad pública, mecanismos de prevención de su incumplimiento y de control de su observancia”, financiado por la Generalitat Valenciana, referencia del proyecto CIGE/2024/83, IP: María Lidón Lara Ortiz y del proyecto de investigación “Digitalización, sostenibilidad y derechos de los ciudadanos/consumidores en el sector financiero”, referencia PID2021-128447OB-I00, financiado por MCIN/AEI/FEDER UE. IP: Beatriz Belando Garín.

(***) Abogada y Doctora en Derecho por la Universitat Jaume I (Castellón, España). Profesora Titular de Derecho Administrativo en la misma institución. Es miembro de la Red de Especialistas en Derecho de las Tecnologías de la Información y comunicación (Red TIC) en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Económicas de la Universitat Jaume I (Castellón, España). ORCID: 0000-0003-4686-1845. Correo electrónico: mlara@uji.es.

(1) Sobre este tema, véase “Manual de Derecho Digital”, de Moisés Barrio Andrés (2020, p. 23).

(2) Para profundizar en ello, véase “Motivación e inteligencia artificial”, de Guillermo Chang Chuyes (2025, p. 35).

(3) Sobre este punto, véase “La protección judicial de los Derechos en Internet en la jurisprudencia europea”, de David Ordóñez Solís (2014).

(4) Para ver un texto que desarrolla esta idea, véase “El Impacto de la inteligencia artificial en las Administraciones públicas: estado de la cuestión y una agenda”, de Agustí Cerrillo i Martínez (2020).

(5) Sobre este punto, véase “Inteligencia artificial y Derecho administrativo”, de Javier Miranzo Díaz (٢٠٢٣).

(6) Se trata su aplicación a actividades supervisoras, en concreto, en el mercado financiero, a través de algoritmos predictivos (suptech) o no predictivos (regtech). Para revisar más sobre esta idea, véase “La inteligencia artificial en la supervisión del mercado de valores”, de Beatriz Belando Garín (2022, p. 163).

(7) Sobre este tema, véase “Organización y gobernanza de la inteligencia artificial: marco general”, de Juan Carlos Hernández Peña (2023, p. 609).

(8) Para profundizar en ello, véase “De la digitalización a la inteligencia artificial: ¿evolución o revolución?”, de Alejandro Huergo Lora (2025, p. 34).

(9) Para revisar trabajos que desarrollen esto, véase “Un análisis crítico constructivo de la Propuesta de Reglamento de la Unión Europea por el que se establecen normas armonizadas sobre la Inteligencia Artificial (Artificial lntelligence Act)”, de Lorenzo Cotino Hueso, José Antonio Castillo, Idoia Salazar, Richard Bejamins, María Cumbreras y Adaya María Esteban (2021) y “Aproximación al nuevo marco normativo europeo de inteligencia artificial”, de Carlos Fernández Hernández (2021).

(10) Sobre este punto, véase “La regulación de la inteligencia artificial en Europa a través de la técnica armonizadora del nuevo enfoque”, de Vicente Álvarez García y Jesús Tahirí Moreno (2023).

(11) Dentro del ámbito de la regulación financiera, existen otras muchas normas de desarrollo, destacando, entre las más recientes, el Reglamento Delegado (UE) 2025/295 de la Comisión, de 13 de febrero de 2025, por el que se completa el Reglamento (UE) 2022/2554 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta a las normas técnicas de regulación relativas a la armonización de las condiciones que permiten llevar a cabo las actividades de supervisión. Del mismo modo, son destacables las normas especialísimas que se refieren a determinados productos que tienen soporte digital y se negocian por vías digitales como son las normas cuyo objeto es la regulación de los criptoactivos, destacando en este ámbito el Reglamento (UE) 2023/1113 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de mayo de 2023, relativo a la información que acompaña a las transferencias de fondos y de determinados criptoactivos, y el Reglamento (UE) 2023/1114 del Parlamento Europeo y del Consejo de 31 de mayo de 2023, relativo a los mercados de criptoactivos (MICA). Por su parte, los Estados miembros de la Unión Europea ven reflejados los avances normativos comunitarios en su propia regulación nacional. En España, podemos mencionar, como ejemplo de norma especial en este ámbito, la existencia de un Anteproyecto de ley y de un proyecto de real decreto sobre digitalización y modernización del sector financiero, aprobado por el Gobierno en diciembre de 2024, y que pretende incorporar y desarrollar en la normativa española la regulación europea contenida en el Reglamento DORA y en el Reglamento MiCA, así como las previsiones de otras normas concordantes.

(12) Para profundizar, véase “Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial”, de Gobierno de España (2020).

(13) Sobre este punto, véase “Estrategia Aragonesa para la Recuperación Social y Económica” de Gobierno de Aragón (2020).

(14) Para profundizar en ello, véase “Estrategia Aragonesa para la Recuperación Social y Económica” de Gobierno de Aragón (2020).

(15) En este sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera de lo Contencioso-administrativo, de 5 de diciembre de 2017 (rec. 1727/2016) indicó, en su Fundamento Jurídico Cuarto (ES:TS :2017:4499) que “del derecho a una buena Administración pública derivan una serie de derechos de los ciudadanos con plasmación efectiva, no es una mera fórmula vacía de contenido, sino que se impone a las Administraciones públicas de suerte que a dichos derechos sigue un correlativo elenco de deberes a estas exigibles, entre los que se encuentran, desde luego, el derecho a la tutela administrativa efectiva y, (...), a una resolución administrativa en plazo razonable”.

(16) Sobre este punto, véase “Embedded supervision: how to build regulation into blockchain finance”, de Raphael Auer (2019).

(17) Para revisar un artículo que desarrolla ello, véase “Blockchain and the General Data Protection Regulation. Can distributed ledgers be squared with European data protection law?”, de Michele Finck (2019, p. 101).

(18) Sobre este tema, véase “Los retos de las administraciones públicas como garantes de igualdad y de servicio público ante los retos de las innovaciones disruptivas que vienen” de Xavier Marcet i Gisbert (2019, p. 106).

(19) Los intercambios de informaciones entre reguladores financieros es un ejemplo de su aplicabilidad. En este ámbito destacan diversos casos de su posible aplicación, por ejemplo: 1) Los previstos en el Reglamento Delegado (UE) Nº 524/2014 de la comisión, de 12 de marzo de 2014, por el que se completa la Directiva 2013/36/UE del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta a las normas técnicas de regulación que especifican la información que las autoridades competentes de los Estados miembros deben facilitarse mutuamente, se beneficiarían de la instauración de un sistema de este tipo. 2) Dentro del marco del Mecanismo Único de Supervisión, los reguladores nacionales deben ejercer sus funciones desde la óptica de su integración en el mismo, que entre otras cosas, en base al artículo 6 del Reglamento (UE) 1024/2013, supone su sujeción al deber de cooperación leal y a la obligación de intercambiar información con el Banco Central Europeo, como «responsable del funcionamiento eficaz y coherente del Mecanismo Único de Supervisión», cuyo cumplimiento también se facilitaría con la tecnología blockchain. 3) En España, los supervisores bancarios y del mercado de valores, esto es, Banco de España y Comisión Nacional del Mercado de Valores, deben ejercer sus funciones, coordinándose, respecto a las entidades de crédito que cotizan en bolsa. Aunque se contempla la coordinación entre ambas entidades de forma genérica en el artículo 67 de la Ley 10/2014, de Ordenación, Supervisión y Solvencia de Entidades de Crédito (en adelante, LOSSEC), y también en los artículos 242 y siguientes del Real Decreto Legislativo 4/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Mercado de Valores, no se contemplan mecanismos específicos de coordinación en casos concretos, sin perjuicio de que en ejercicio de las funciones del Banco de España reguladas en los art. 50, 51 y 52 de la Ley de ordenación supervisión y solvencia de entidades de crédito y concordantes, pueda el Banco de España solicitar informes a otras autoridades supervisoras (en este caso Comisión Nacional del Mercado de Valores) y documentación a la propia entidad supervisada, y también a la inversa pueda la Comisión Nacional del Mercado de Valores solicitar informaciones al Banco de España y a las entidades supervisadas –ex artículo 243 RD-Legislativo 4/2015-. 4) También a un nivel más general, dispone el artículo 67.2 LOSSEC dispone que “Siempre que en un grupo consolidable de entidades de crédito existan entidades sujetas a supervisión en base individual por organismos distintos del Banco de España, éste, en el ejercicio de las competencias que esta Ley le atribuye, deberá actuar de forma coordinada con el organismo supervisor que en cada caso corresponda”. 5) Los stress test se realizan por los reguladores nacionales, en caso de España, por el Banco de España, en cooperación con la Junta Europea de Riesgo Sistémico (JERS), del Banco Central Europeo (BCE) y la Comisión Europea (CE). Es además responsabilidad de la Autoridad Bancaria Europea coordinar esta actividad de control y garantizar la transparencia de los resultados. 6) Con la finalidad de efectuar una supervisión microprudencial europea, las autoridades de supervisión, forman el Sistema Europeo de Supervisores Financieros en cuanto a la supervisión microprudencial, pero actúan con la colaboración y en coordinación con las autoridades nacionales de cada sector, esto es, respectivamente, con las autoridades nacionales de supervisión en cada ámbito, que son, los supervisores bancarios nacionales, los supervisores nacionales de seguros y pensiones, y los supervisores nacionales de valores. Desde un punto de vista organizativo, son agencias reguladoras, destacando sus funciones de asistencia científica y técnica, focalizadas en determinados sectores económicos, de modo que sólo pueden desarrollar su función correctamente si existe un adecuado flujo de informaciones. Sobre esta idea, véase “Las Autoridades Europeas de Supervisión: Estructura y funciones”, de Fernando Mínguez Hernández (2014).

(20) Para profundizar en esta idea, véase “Los algoritmos son reglamentos. La necesidad de extender las garantías propias de las normas reglamentarias a los programas empleados por la administración para la adopción de decisiones”, de Andrés Boix Palop (2020) e “Inteligencia artificial creativa en la Administración pública: transparencia y explicabilidad de un proceso ¿creativo?”, de José Ignacio Herce Maza (2024).

(21) Para profundizar en el concepto de labuena administración, véase “La buena administración como elemento esencial del Derecho administrativo”, de María Lidón Lara Ortiz (2025, p. 228).