1. ¿Cuáles son los principales desafíos y beneficios que enfrentan los países de América Latina que se organizan mediante sistemas bicamerales? ¿Qué lecciones puede extraer Perú de estas experiencias para lograr una transición exitosa que fortalezca la gobernabilidad y el equilibrio de poderes?
MARCIAL RUBIO CORREA: El bicameralismo, ‘sumando y restando’, se aplica cuando hay dos elementos distintos que representar: antes, a dos grupos sociales (como en Inglaterra: los Lores son la aristocracia y los Comunes representan al pueblo llano mediante la elección); ahora, al pueblo y a los estados federados (lo que ocurre en los Estados federales). La democracia peruana no reconoce ninguna de esas dos diferencias y, por tanto, dos cámaras no tienen sustento.
Podría suceder que los diputados fueran elegidos por el pueblo en distritos electorales más pequeños y los senadores por las regiones. No obstante, el Senado se va a elegir, en más de su mitad, por distrito único y, en una elección pluripersonal, eso favorece el centralismo y la sobrerrepresentación de Lima. No existen ventajas a la vista para el Perú en el bicameralismo.
DIEGO POMAREDA MUÑOZ: Entre las principales críticas al bicameralismo destaca la percepción de inoperancia o rol meramente simbólico de las cámaras altas, lo que genera demoras en el proceso legislativo. Otros reparos incluyen los altos costos de mantener dos cámaras, la sobrerrepresentación de regiones poco pobladas y la percepción de elitismo político en el Senado.
Por otro lado, los beneficios incluyen una mayor representación territorial, una autorrestricción parlamentaria que modera los excesos de las cámaras bajas y un fortalecimiento del debido proceso legislativo.
Para el Perú, la lección clave es adoptar un bicameralismo asimétrico con un reglamento claro que evite la duplicidad de funciones y ambigüedades competenciales, optimice los costos, fomente una conexión efectiva entre los senadores y sus regiones, y considere la renovación parcial del Parlamento por tercios o mitades. No obstante, la gobernabilidad y el equilibrio de poderes dependen más de un sistema de partidos políticos sólido y de un diseño integral de los mecanismos de contrapeso político que de la estructura parlamentaria en sí misma.
DAVID LOVATÓN PALACIOS: Los desafíos y beneficios de la bicameralidad en América Latina son muchos y hay opiniones encontradas en torno a los mismos. Pero el principal desafío que el Perú deberá enfrentar es la evidente falta de legitimidad ciudadana de la reimplantación del bicameralismo en nuestro país. Dicha reimplantación no ha sido fruto de un consenso político y social, sino de una abierta imposición de los grupos políticos con representación parlamentaria en el Congreso 2021-2026.
La imposición del bicameralismo ha sido tan evidente que, inclusive, esta reforma ya había sido rechazada por la ciudadanía en el plebiscito que tuvo lugar el 9 de diciembre del 2018. En él se preguntó al pueblo si quería el retorno de la bicameralidad y una rotunda mayoría dijo que no. En consecuencia, más allá de los desafíos y beneficios que puedan analizarse académicamente del bicameralismo, lo cierto es que en el Perú su reimplantación adolece de un grave vicio de origen: su falta de legitimidad popular. Ello, sin duda, incrementará –aún más– el repudio ciudadano que el Parlamento ya enfrenta en nuestro país.
2. El Perú transitó de un sistema bicameral a uno unicameral con la Constitución de 1993. Considerando este cambio histórico, ¿cuáles fueron los factores políticos, sociales y jurídicos decisivos que impulsaron la eliminación de la bicameralidad en aquel momento? Y de cara al debate actual sobre su retorno, ¿qué nuevos factores o cambios en el contexto nacional justifican la reconsideración de un sistema bicameral hoy en día? ¿Qué lecciones fundamentales de aquella experiencia deben ser imperativas para no repetir errores pasados?
MARCIAL RUBIO CORREA: En la respuesta a esta pregunta siempre hay mucha subjetividad. La mía encuentra las siguientes razones en 1993 para el unicameralismo: por un lado, que cuando hay dos cámaras el conflicto entre ambas prevalece y eso, además, hace lento e ineficiente el trabajo del Congreso; por otro lado, que no haría falta la segunda cámara de revisión cuando se establece el referéndum y los mecanismos de democracia directa con que cuenta el artículo 2 inciso 17 de la Constitución Política del Perú de 19931.
Estos son los argumentos que figuran en el Diario de Debates y que están reproducidos en la obra de Carlos Torres y Torres Lara (que dirigió la elaboración de la Constitución de 1993) en su libro El centro del debate constitucional en 1993 (2000).
DIEGO POMAREDA MUÑOZ: Es la reforma constitucional más importante de la Constitución de 1993, al modificar un tema identitario de esta norma fundamental y al haber incluido otros asuntos, tales como la reelección parlamentaria. Sobre el segundo aspecto, sin duda, lo que gatilló la unicameralidad fue el impulso autoritario del expresidente Fujimori. Él, desde antes de su autogolpe de Estado de 1992, ya sostenía que el Parlamento bicameral era un obstáculo para las reformas que buscaba promover, catalogándolo de lento, costoso y corrupto. Por lo tanto, en el Congreso Constituyente Democrático, a través de su mayoría, impulsó la unicameralidad con el propósito de tener mayor peso político desde el sistema proporcional y de concentrar el poder en el Ejecutivo, haciendo que el Congreso asuma un rol secundario.
En la actualidad, se incurre en el mismo error de los años noventa, es decir, cambiar la estructura del Parlamento para lograr beneficios partidarios, no pensando en la mejora de la institucionalidad del Perú. Desde mi punto de vista, la motivación de este Congreso para volver a la bicameralidad es la reelección parlamentaria y concentrar el poder en el Senado a partir de un sistema de elección nacional y territorial que favorece a los actuales partidos gobernantes ante un contexto de fraccionamiento político. No hemos aprendido ninguna lección del pasado.
DAVID LOVATÓN PALACIOS: Fueron dos las principales razones para migrar del bicameralismo al unicameralismo en el Perú. Por un lado, el expresidente Alberto Fujimori capitalizó la escasa popularidad de las instituciones democráticas –entre ellas el Congreso de la República– luego de una década de creciente terrorismo y galopante inflación para imponer el unicameralismo, esgrimiendo para ello la segunda razón: un parlamento unicameral le ‘cuesta’ menos al país que un parlamento bicameral.
En cuanto a los nuevos factores que podrían haber ameritado el retorno al bicameralismo, no hay ninguno. La verdadera razón para haber impuesto la bicameralidad ha sido la ambición cortoplacista de fugaces partidos políticos con representación en el Parlamento actual 2021-2026, que suponen que, con más curules parlamentarias que elegir, tendrán más opciones de ser reelegidos(as) algunos(as) de ellos.
La principal lección que se puede desprender de este retorno a la bicameralidad y otras reformas aprobadas por el Parlamento 2021-2026 es que ninguna reforma constitucional debe hacerse y aprobarse ‘de espaldas’ al poder constituyente, al pueblo, como se ha hecho en este caso. Cualquier cambio constitucional significativo que no cuente con respaldo popular tendrá ‘pies de barro’ y se derrumbará apenas cambie la correlación política.
3. ¿De qué manera el poder que se le atribuiría al Senado en el nuevo modelo de bicameralidad difiere del equilibrio institucional establecido en el diseño bicameral previo a 1993? A partir de esa diferencia, ¿en qué medida dicho rediseño podría agravar o generar un desbalance de poder entre el Legislativo y el Ejecutivo, considerando el uso estratégico del voto de confianza, el principio de equilibrio de poderes, checks and balances y los límites propios de un sistema presidencialista?
MARCIAL RUBIO CORREA: La diferencia mayor entre el Senado eliminado en el siglo XX y el que se establece en el XXI consiste en que los senadores actuales no tendrán iniciativa legislativa y los anteriores sí la tenían. En otras palabras, el Senado del 2026 no es colegislador, sino revisor. Todos los demás cambios son de detalle y de poca significación.
Las instituciones de control político mencionadas en esta pregunta se refieren a la relación Ejecutivo-Legislativo. No habrá voto de investidura ministerial, pero se mantiene la censura. Además, en las condiciones actuales fijadas por el Tribunal Constitucional (en adelante, TC), no hay disolución del Congreso posible, a menos que los diputados voten a favor de que los disuelvan. En nada influye que solo los diputados ejerzan el control político. En estas condiciones, no creo que se pueda hablar de presidencialismo y, ni siquiera, de pesos y contrapesos. Eso muestran los últimos años.
DIEGO POMAREDA MUÑOZ: En la Constitución de 1979 no existía la fórmula mixta para la elección de senadores y se requería una edad mínima de treinta y cinco años, es decir, diez años menos que los cuarenta y cinco exigidos actualmente. Además, la iniciativa legislativa correspondía a ambas cámaras, las cuales revisaban mutuamente sus propuestas. En cambio, el diseño actual otorga a la Cámara de Diputados la facultad de proponer leyes, mientras que el Senado asume el rol revisor con la potestad de modificar lo aprobado por la cámara baja. Esto último confiere un gran poder al Senado, ya que puede alterar el sentido de una norma: la Cámara de Diputados puede aprobar una ley con sentido A, y el Senado modificarla para que finalmente se promulgue con sentido B.
Adicionalmente, el Senado tiene la atribución de elegir a las más altas autoridades del Estado. Su fórmula de elección favorece a los partidos con base en la capital –por el distrito electoral único nacional– y permite que, con pocos votos en regiones, se pueda concentrar toda la representación territorial debido al diseño de tipo mayoritario. Si a esto se suma que, en la práctica, el Congreso ha vaciado de contenido la institución de la cuestión de confianza mediante la Ley 31355 (2021) y que la forma de gobierno ha mutado hacia un sistema semiparlamentario, puede afirmarse que se ha alterado el diseño original del equilibrio de poderes, otorgando un protagonismo desproporcionado al Parlamento.
DAVID LOVATÓN PALACIOS: En el diseño parlamentario previsto en la Constitución de 1979, cualquiera de las Cámaras tenía iniciativa legislativa y cualquiera de ellas podía aprobar, modificar o no aprobar el proyecto de ley de la otra, y cabía la posibilidad de que no se aprobase una ley. Ahora, en el diseño aprobado con la reforma constitucional del año 2024, la iniciativa legislativa la tiene la Cámara de Diputados y el Senado tiene la palabra final de aprobar o modificar –o no– un proyecto de ley: “Aprobar, modificar o rechazar las propuestas legislativas remitidas por la Cámara de Diputados” (art.102-A.1, Constitución Política del Perú, 1993).
Por otro lado, el Senado ahora ostenta la potestad de elegir, ratificar o destituir a las altas autoridades como los magistrados del TC, el defensor del pueblo, contralor general de la república, presidente y tres (03) directores del Banco Central de Reserva del Perú y al superintendente de banca. El Senado también será el que ejerza control sobre decretos legislativos, decretos de urgencia, decretos de declaratoria de estados de excepción y decretos de urgencias dictados durante el interregno parlamentario. Además, el Senado no podrá ser disuelto por el presidente de la república al amparo de lo dispuesto en el artículo 1342 (Constitución Política del Perú, 1993).
De esta manera, en comparación con el diseño bicameral de la Constitución de 1979, el parlamento bicameral que, en principio, entrará en funciones en julio del 2026, tendrá más poder y controles frente al Poder Ejecutivo, a pesar de que en el Perú tenemos un régimen de gobierno de presidencialismo atenuado. Este mayor poder parlamentario en este nuevo diseño bicameral se explica porque el Parlamento 2021-2026 que aprobó esta reforma constitucional no tuvo controles ni pesos ni contrapesos, ni desde el gobierno ni desde órganos constitucionales autónomos como el TC.
4. Tomando en consideración los altos costos económicos y sociales que suponen las leyes inconstitucionales para el Estado, ¿en qué medida el restablecimiento de la bicameralidad en el Perú mejoraría la calidad del proceso legislativo y reduciría dichos costos? En ese sentido, ¿se justificaría el gasto público asociado a la implementación y mantenimiento de una segunda cámara parlamentaria?
MARCIAL RUBIO CORREA: Si supusiéramos que los diputados no cambiaran mucho, pero que los senadores fueran unos ciudadanos seguidores de Sócrates, la respuesta es que el Senado sí podría servir. Sin embargo, las reglas electorales se han cambiado para favorecer la dispersión de voto entre muchas listas y eso no permite ‘sueños socráticos’.
No hay transformación posible del sistema político peruano sin un cambio sustantivo de las leyes electorales. A este Congreso unicameral, hacer ese cambio no le ha interesado. Es obvio que no lo hará con la reintroducción del Senado. Dicho esto, la democracia cuesta dinero y el Perú todavía debe mucho gasto en educación para ella.
DIEGO POMAREDA MUÑOZ: A nivel teórico, se podría sostener que personas más experimentadas podrían reflexionar sobre la pertinencia de ciertas normas que podrían tener vicios de inconstitucionalidad, pero, en la práctica, no veo que esto vaya a ocurrir.
El actual Parlamento y su composición parlamentaria no carecen de expertise ni tampoco emiten normas por impulsos políticos del momento, sino que lo hacen con premeditación y de tal forma que las leyes tengan apariencia de constitucionalidad o, en todo caso, modifican la Constitución vía leyes orgánicas u ordinarias bajo el pretexto de interpretarla. De tal modo que, si los representantes vienen de los mismos partidos sin un compromiso serio con la democracia constitucional, de nada servirá tener un Senado. Ello debido a que seguirán las mismas líneas políticas que determinen los partidos, los cuales, en su gran mayoría, tienen dueños.
Por lo tanto, sin partidos que busquen la defensa de la Constitución será imposible frenar el constitucionalismo abusivo que se está dando en la práctica y, mientras el TC siga siendo elegido en su totalidad por el Parlamento, esto se mantendrá. En consecuencia, al ser la misma calidad de representantes que provienen de los mismos partidos y que el problema actualmente no es la calidad del proceso legislativo, sino los principios autoritarios e intereses que persiguen los representantes, no veo que el Senado vaya a cambiar demasiado la realidad; motivo por el cual, desde mi punto de vista, no se justificaría el gasto que está generando.
DAVID LOVATÓN PALACIOS: No está probado que una segunda cámara legislativa contribuya a mejorar la calidad del proceso legislativo ni de las leyes aprobadas. Por otro lado, tampoco es cierto que un parlamento unicameral sea menos costoso que uno bicameral; tan solo habría que comparar el presupuesto del actual Congreso de la República unicameral con sus pares bicamerales anteriores y seguramente el presupuesto y el personal actuales son mucho mayores. En ese sentido, tampoco hay una justificación presupuestal para haber implementado una segunda cámara.
5. La experiencia histórica nos advierte sobre los riesgos de parálisis legislativa y duplicidad de funciones que puede acarrear la bicameralidad. Así, ¿qué mecanismos de coordinación y resolución de conflictos entre ambas cámaras deberían ser contemplados en la reforma? ¿Qué mejoras plantearía en el diseño?
MARCIAL RUBIO CORREA: La historia, madre y maestra, enseña que los organismos pluripersonales son lentos y conflictivos. Si son dos, todo demorará doble (así está previsto que sea en el nuevo diseño peruano, con dos plenos y dos grupos de comisiones que emitan dictamen sobre los proyectos de ley). Además, habrá disentimiento entre ambas cámaras, poco o mucho, pero lo habrá. El mecanismo para que eso se arregle ya se inventó y se aplica en el Perú: la delegación legislativa al Ejecutivo.
No es un secreto que las normas de rango de ley más importantes de los últimos decenios son decretos legislativos dictados por el Ejecutivo: de trece trascendentes, solo cuatro fueron aprobados mediante ley y, entre ellos, no están el Civil, el Penal, sus dos procesales respectivos, el Tributario o el Penal Militar Policial.
DIEGO POMAREDA MUÑOZ: Hay diversos asuntos que no quedan claros en la Constitución sobre la bicameralidad. Por ejemplo, no se establece cómo se llevaría a cabo la vacancia presidencial, tampoco hay nitidez sobre cuánto tiempo sería necesario para una reforma constitucional que, en principio, parece que tomaría dos años (cuatro legislaturas sucesivas) ni sobre el asunto de la modificación que puede hacer el Senado sobre las leyes aprobadas en la Cámara de Diputados. Por eso, el Reglamento del Congreso será muy importante, de tal modo que garantice plazos razonables, debidos procesos y no se concentre todo el poder en el Senado.
En cuanto a agilizar los plazos, considero que es conveniente la puesta en práctica de las comisiones bicamerales, es decir, sesiones plenarias que incluyan a ambas cámaras. En cuanto a la parte legislativa, debería aplicarse un silencio positivo parlamentario, es decir, que, si el Senado no toma una decisión sobre una ley aprobada en la Cámara de Diputados en un plazo razonable, se remite de forma inmediata la autógrafa al Poder Ejecutivo para su promulgación. Además, algo que mejorar es la lógica impositiva o de veto del Senado, la cual podría ajustarse a estándares deliberativos mediante procedimientos conciliatorios entre ambas cámaras.
DAVID LOVATÓN PALACIOS: En el diseño bicameral aprobado con la reforma constitucional aprobada en el 2024, el Senado tiene la última palabra en materia legislativa. La Cámara de Diputados tiene –exclusivamente– la iniciativa legislativa y aprueba los proyectos de ley que, finalmente, pueden ser aprobados, modificados o rechazados por el Senado, sin posibilidad de reenvío a diputados. En ese sentido, en materia legislativa, no hay duplicidad de funciones.
6. ¿Cómo podría la bicameralidad influir en la representatividad [institucionalidad o legitimidad a partidos políticos] y la calidad de la producción legislativa en el Perú, especialmente en un contexto de alta fragmentación política y de demandas ciudadanas crecientes por mayor eficiencia y transparencia en el Congreso?
MARCIAL RUBIO CORREA: La única manera de mejorar todo lo que plantea la pregunta es reformando sustantiva y simultáneamente al Congreso y a la legislación electoral. La historia demuestra que, al Congreso, tal como es hoy, no le interesan estos dos cambios.
Si pudiera llevarlos a cabo un cambio constitucional, hay que promoverlo. Para ello, habrá que recordarle al TC que las asambleas constituyentes, o semejantes con distinto nombre, pertenecen a la Constitución histórica peruana y dieron origen a nueve de las doce que tuvimos. Fue un grueso error que dijera en el Expediente 00001-2022-PI/TC (2022), fundamento 80, que una asamblea constituyente “es una alternativa antijurídica y solo posible mediante un acto contrario al derecho”.
DIEGO POMAREDA MUÑOZ: El hecho de que aumente el número de representantes ayuda a reducir la subrepresentación a nivel nacional, pero el problema en el Perú no es cuantitativo, sino cualitativo. No veo que el escenario vaya a ser muy diferente, dado que los senadores vienen de los mismos partidos que son parte del problema. La fórmula de elección nacional y territorial, que se suma al diseño mayoritario, va a favorecer a aquellos partidos que tengan un voto duro, pero reducido, y con eso será suficiente para que con pocos votos logren muchos representantes.
De tal modo que la fragmentación que se ha dado tiene, desde mi punto de vista, el objetivo de dispersar el voto y hacer que los partidos actuales, con poca representatividad, se mantengan en el poder y, en particular, que este se concentre en el Senado. En consecuencia, la bicameralidad no es la solución a todos los problemas del sistema político, así como la unicameralidad no es necesariamente la causa de todos ellos. Mientras se mantenga el mismo sistema de partidos, los resultados seguirán siendo los mismos.
En definitiva, no veo que el retorno a la bicameralidad vaya a mejorar el funcionamiento del Congreso en términos de representatividad, transparencia o eficiencia.
DAVID LOVATÓN PALACIOS: Ante el vicio de origen de la reforma constitucional aprobada, ‘de espaldas’ al pueblo, por el Congreso de la República en el 2024, estoy convencido de que este retorno a la bicameralidad impuesto no contribuirá a mejorar la representación política ni la calidad de la producción legislativa; sino que, muy por el contrario, puede contribuir a incrementar el rechazo ciudadano a la institucionalidad democrática y, en especial, al Congreso de la República.
Al parecer, no aprendemos de las lecciones de la historia. Cuando el expresidente Alberto Fujimori disolvió el Parlamento de entonces, contó con un amplio respaldo popular. ¿Si un gobernante volviese a disolver hoy en día el Congreso de la República, la ciudadanía se volcaría masivamente a las calles a defender a ‘sus’ representantes? 
REFERENCIAS
Torres y Torres Lara, C. (2000). El centro del debate constitucional en 1993. Fondo Editorial del Congreso del Perú.
LEGISLACIÓN, JURISPRUDENCIA Y OTROS DOCUMENTOS LEGALES
Constitución Política del Perú [Const.] (1993).
Ley 31355, Ley que desarrolla el ejercicio de la cuestión de confianza regulada en el último párrafo del artículo 132 y en el artículo 133 de la Constitución Política del Perú, Diario Oficial El Peruano, 21 de octubre de 2021 (Perú).
Tribunal Constitucional [T.C.], 24 de noviembre de 2022, sentencia recaída en el Expediente 00001-2022-PI/TC (Perú).
* Abogado. Doctor en Derecho por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Ex ministro de Educación del Perú. Profesor de Derecho Constitucional en la misma casa de estudios (Lima, Perú). Contacto: mrubio@pucp.edu.pe
** Abogado. Magíster en Derecho Constitucional por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Exasesor parlamentario del Congreso de la República. Profesor de Derecho en la Facultad de Derecho de la PUCP. Miembro fundador de Perspectiva Constitucional. Miembro del Grupo de Investigación en Derecho Constitucional y Derechos Fundamentales de la PUCP (Lima, Perú). Contacto: dpomareda@pucp.edu.pe
*** Abogado. Doctor en Derecho por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Posdoctorado en el Instituto Max Planck de Derecho Público Comparado y Derecho Internacional (Heidelberg, Alemania). Exjefe del Departamento Académico de Derecho y exdirector del Centro de Investigación Jurídica de la PUCP. Exdirector del Instituto de Defensa Legal. Exrepresentante de la sociedad civil ante la Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de Justicia. Profesor de la Facultad de Derecho de la PUCP. Asesor legal de la Fundación para el Debido Proceso. Contacto: mlovaton@pucp.edu.pe
1 Artículo 2.-
[…]
17. A participar, en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y cultural de la Nación. Los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de elección, de remoción o revocación de autoridades, de iniciativa legislativa y de referéndum (1993).
2 Artículo 134.-
El presidente de la República está facultado para disolver la Cámara de Diputados si ésta ha censurado o negado su confianza a dos Consejos de Ministros.
El decreto de disolución contiene la convocatoria a elecciones para una nueva Cámara de Diputados. Dichas elecciones se realizan dentro de los cuatro meses de la fecha de disolución, sin que pueda alterarse el sistema electoral preexistente.
La Cámara de Diputados extraordinariamente así elegida sustituye a la anterior y completa el período constitucional de la Cámara de Diputados disuelta.
No puede disolverse la Cámara de Diputados en el último año de su mandato. Disuelta la cámara, se mantiene en funciones el Senado, el cual no puede ser disuelto.
No hay otras formas de revocatoria del mandato parlamentario. Bajo estado de sitio, la Cámara de Diputados no puede ser disuelta (1993).