Claudia E. Guzmán Loayza

KPMG

https://doi.org/10.18800/themis.202601.006

PILAR DOS FRENTE AL ESTÁNDAR DE EQUIDAD ENTRE NACIONES: UNA REVISIÓN DE LOS EFECTOS DISTRIBUTIVOS DEL IMPUESTO MÍNIMO GLOBAL

PILLAR TWO AND THE STANDARD OF EQUITY AMONG NATIONS: A REVIEW OF THE DISTRIBUTIONAL EFFECTS OF THE GLOBAL MINIMUM TAX

Claudia E. Guzmán Loayza*

KPMG

I. INTRODUCCIÓN

En ausencia de cooperación, los Estados ejercen sus potestades tributarias atendiendo primordialmente a sus propios intereses nacionales, ejerciendo una presión a la baja de la tributación sobre el capital, en detrimento de la recaudación fiscal global. A pesar del creciente número de convenios para evitar la doble imposición y de instrumentos multilaterales adoptados en las últimas décadas, el régimen internacional tributario ha demostrado ser insuficiente para responder adecuadamente a las exigencias de la globalización económica y a sus efectos adversos en términos de competencia fiscal, los cuales han contribuido a una progresiva ‘mercantilización’ de la soberanía tributaria de los Estados (Dagan, 2018, p. 196).

Desde el reporte de Harmful Tax Practices de 1998, la respuesta institucional de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (en adelante, OCDE) frente a la competencia fiscal internacional se articuló desde la perspectiva de los países exportadores de capital en torno a identificar y combatir las llamadas prácticas fiscales nocivas (aquellas carentes de sustancia e intercambio efectivo de información), preservando, no obstante, un margen razonable de maniobra respecto de los regímenes fiscales diseñados para la atracción de inversión productiva. Sin embargo, el estallido de la crisis financiera global hizo evidente la falta de coherencia interna de las políticas fiscales de estos países al coexistir con incentivos domésticos a la movilidad artificial de beneficios. Aunado a ello, los escándalos mediáticos a lo largo de la década de 2010 por prácticas de planificación fiscal agresiva (casos como el de Starbucks, Amazon, Apple, LuxLeaks, Panama Papers, entre otros) generaron el impulso político necesario para una respuesta más ambiciosa.

El Plan de Erosión de la Base Imponible y Traslado de Beneficios (en adelante, BEPS, por sus siglas en inglés) fue presentado por la OCDE como una nueva etapa en materia de cooperación fiscal internacional. Aunque la doctrina reconoce que el proyecto rescata el principio de imposición plena (Mason, 2020, p. 22), lo cierto es que su alcance fue limitado1 y se vio rápidamente sobrepasado por las exigencias presupuestarias consecuencia de la pandemia del COVID-19.

En este contexto, aun cuando el Plan BEPS se encontraba en fase de implementación, la OCDE inició en 2019 el diseño de un nuevo marco fiscal internacional articulado en torno a dos pilares, centrándose, por un lado, en la reasignación de derechos tributarios (Pilar Uno) y, por otro, en los riesgos residuales de erosión de bases fiscales que subsisten tras el BEPS (Pilar Dos).

Es precisamente respecto de este último pilar donde la coordinación multilateral alcanza su máxima expresión, al establecer un sistema de imposición mínima aplicable a grupos multinacionales como principal instrumento para hacer frente a la competencia fiscal internacional, justificado en un discurso de justicia y equidad tributaria2. Si bien los resultados de su implementación siguen siendo inciertos, esta es la premisa que el presente trabajo somete a análisis.

Asumiendo como hipótesis de partida que el orden internacional tributario actual es injusto –y esta no es simplemente una cuestión de percepción3–, corresponde preguntarnos si la actual reforma tributaria realmente supone un avance en términos de justicia fiscal o si, por el contrario, a la postre puede traducirse en efectos distributivos regresivos. Para ello, este trabajo examina el diseño del Pilar Dos desde la perspectiva del estándar de equidad entre naciones.

Originalmente formulado desde la teoría económica por Richard y Peggy Musgrave en 1972, el término ‘inter-nation equity’ hace un llamado a la cooperación de los Estados fuente para alcanzar un reparto justo de sus derechos fiscales. Desde entonces y hasta hoy el concepto ha evolucionado para integrarse al debate sobre justicia tributaria distributiva, y lo que significa un reparto más equitativo del tax pie (De Wilde, 2015, p. 46).

La revisión de los fundamentos del derecho internacional en el contexto de la actual reforma fiscal ha puesto sobre la mesa el debate sobre la validez de este estándar como principio jurídico. Sin embargo, tal como ocurre con otras categorías que aspiran a ser principios del derecho internacional tributario4, el principal problema con el estándar de equidad interestatal es que no se encuentra positivizado ni en la norma doméstica ni en la internacional ni en los términos de los tratados fiscales, y tampoco ha sido reconocido como parte del derecho internacional consuetudinario. En consecuencia, la discusión actual no es si el estándar de equidad entre naciones tiene validez normativa o no, sino si debiese tener asidero en la configuración del orden fiscal global; posición que aquí defendemos.

A diferencia del derecho tributario doméstico, en el cual el concepto de justicia se ha construido a lo largo de los siglos en función de la relación entre el Estado y sus ciudadanos, como un sobre principio del cual derivan todos los demás (Carvalho, 2009, p. 283), garantizado primordialmente mediante la igualdad en el reparto de la carga tributaria (Tipke, 2002, p. 30); en el plano internacional un elemento adicional de complejidad se añade: las relaciones entre los Estados.

Desde una perspectiva metodológica, este análisis exige responder a tres niveles de preguntas interconectadas. La primera es si los Estados tienen deberes distributivos entre sí. Asumiendo una respuesta afirmativa, la segunda es si el derecho internacional tributario es el instrumento adecuado para alcanzar dicha justicia distributiva global. Finalmente, la tercera consiste en determinar bajo qué parámetro debe medirse esa exigencia de justicia entre los Estados. Es aquí donde cobra relevancia la distinción entre justicia y equidad. Mientras la justicia es el fin último, la equidad es el criterio para evaluar si ese fin ha sido satisfecho. Así como en el ámbito doméstico la justicia tributaria se concretiza en exigencias de equidad (horizontal y vertical), en el plano internacional esa función la cumple el estándar de equidad entre naciones.

Aunque la academia no es unánime al respecto5, y sin dejar de reconocer la importancia de otros objetivos de política fiscal –sobre todo los derivados de las exigencias de eficiencia y neutralidad–, no podemos dejar pasar que las demandas de justicia fiscal internacional exigen que el desarrollo técnico-legal de los instrumentos de derecho tributario con impacto global esté orientado por el compromiso político con una distribución de poderes fiscales que refleje la heterogeneidad de sus partes, en particular, las diversas necesidades y capacidades de los países menos desarrollados (Ozai, 2025, p. 427). Es aquí donde el estándar de equidad interestatal justifica el análisis crítico del nuevo orden fiscal, y en particular, del impuesto mínimo global introducido mediante la iniciativa de Pilar Dos.

Sobre la premisa de que los Estados deberían poder participar en las ganancias derivadas de la cooperación entre los factores de producción de los inversionistas extranjeros y sus propios factores (recursos naturales, mano de obra educada o de bajo costo, infraestructura pública), resulta indudable que tienen una expectativa legítima de recaudar parte de los ingresos derivados de las actividades económicas desarrolladas dentro de sus fronteras. El verdadero desafío para quienes diseñan la política tributaria, entonces, no radica en aceptar el argumento a favor de la imposición en la fuente, sino en comprender que formular preguntas en torno a la equidad interestatal exige discutir abiertamente qué constituye una distribución razonable de los ingresos entre Estados, especialmente cuando los flujos de capital no son simétricos, único escenario en el cual este concepto resulta relevante (Brooks, 2009, p. 23).

Más que una mera negociación entre Estados para asegurar sus propios intereses, se requieren reglas cooperativas tanto por razones de eficiencia económica como de equidad entre naciones. Existe un consenso implícito en que dicha cooperación no es viable si los países no renuncian a una cierta porción de su soberanía en favor de una instancia internacional, al menos a fines de coordinación. En esta etapa de la reforma, resulta incuestionable que la OCDE ha emergido como un nuevo Leviatán, cercano a una autoridad tributaria supranacional. Sin entrar a analizar si la OCDE cuenta o no con legitimidad normativa en la creación del derecho internacional tributario o si sus iniciativas menoscaban los derechos soberanos de los Estados.

Este trabajo se centra en analizar los potenciales efectos distributivos del Pilar Dos, con especial énfasis en la tasa mínima global y su alineación con el estándar de equidad entre naciones.

II. EL ESTÁNDAR DE EQUIDAD ENTRE NACIONES

A. La equidad entre naciones como fundamento normativo del sistema internacional tributario

Aplicada a la fiscalidad internacional, la justicia tributaria presenta dos dimensiones: (i) la equidad interindividual; y (ii) la equidad entre naciones. La primera exige que las obligaciones tributarias que deben asumir los contribuyentes en su Estado de residencia sean las mismas, con independencia de que los ingresos provengan de fuentes nacionales o extranjeras. En consecuencia, la equidad interindividual depende de la forma en que el Estado de residencia responde a la imposición ejercida por el Estado fuente. Ello exige alinearse al estándar de neutralidad en la exportación de capitales (Capital Export Neutrality) para asegurar una eficiente asignación internacional del capital.

Por su parte, la equidad entre naciones se ocupa de la asignación de las ganancias y pérdidas entre Estados, no en términos de la división formal de los ingresos fiscales entre Estados de residencia y Estados fuente, sino en términos de la participación en los ingresos que corresponde a los Estados fuente (Musgrave & Musgrave, 1972, p. 69). En este sentido, se convierte en el estándar que guía cómo deben asignarse de forma justa las potestades fiscales de los Estados en la imposición de rentas transfronterizas.

Sus efectos institucionales, entonces, están fuertemente vinculados con la doctrina del economic allegiance (adscripción económica) que dio origen al derecho internacional tributario moderno al identificar los factores económicos de conexión para la construcción del marco de jurisdicción tributaria internacional, y por tanto, de asignación de derechos fiscales entre Estados6. Ivan Ozai, quien defiende elevar el estándar de equidad interestatal a principio con fuerza normativa, destaca su función restrictiva y afirmativa de cara a la doctrina de adscripción económica, en tanto rechaza cualquier reforma de las reglas fiscales que desestime la centralidad del principio de equidad entre Estados y, a su vez, exige una evaluación de los criterios de asignación de potestades fiscales y distribución de los ingresos fiscales globales, de forma que mitigue inequidades globales, o al menos, no las exacerbe (Ozai, 2025, pp. 459-461).

En el plano jurídico, la doctrina de adscripción económica encuentra eco en el benefits principle (principio del beneficio) que establece que las rentas activas y las derivadas de propiedad inmueble deben gravarse primordialmente en el Estado fuente, mientras que las rentas pasivas deberían someterse a imposición en residencia. Si bien existe un consenso generalizado en torno a la primacía de imposición en la fuente para determinar la potestad tributaria sobre rentas empresariales, el quid del asunto gira en torno a cuánto deberían gravar. Para responder a esta cuestión, el estándar de equidad entre naciones ofrece un enfoque de doble dimensión: parte del reconocimiento de derechos soberanos alineados con el principio del beneficio (el denominado componente de titularidad), atemperado por consideraciones distributivas (el componente diferencial) (Musgrave & Musgrave, 1972, p. 74), como respuesta a las exigencias de la justicia distributiva global, que requiere que los regímenes e instituciones internacionales asignen derechos políticos y económicos a las jurisdicciones de una manera que no empeore la desigualdad global. Solo en estos términos, reformas como la propuesta por Richard y Peggy Musgrave, contribuirán a corregir la injusticia que supone que los países de altos ingresos participen en los beneficios obtenidos mediante la explotación de los países más pobres (Burgers, 2021, p. 176).

Tal como fue formulado originalmente por los Musgrave, dado que la imposición en el Estado de residencia no tiene efectos redistributivos (pues únicamente implica una transferencia de ingresos del contribuyente al tesoro del Estado de residencia7), la equidad entre naciones depende exclusivamente del mecanismo de asignación de la potestad tributaria en el Estado fuente. En consecuencia, este estándar exige, por un lado, la asignación entre Estados fuente de participaciones equitativas en la renta obtenida por las empresas multinacionales, así como; por otro lado, un acuerdo multijurisdiccional sobre la tasa impositiva aplicable en fuente (Musgrave, 2001, p. 1345).

Mientras que una asignación equitativa de la base tributaria internacional podría alcanzarse mediante la adopción de una fórmula uniforme de reparto entre los países participantes –propuesta recogida en el Pilar Uno, que replantea los términos de jurisdicción fiscal, alocando derechos impositivos a las jurisdicciones de mercado–, en la medida en que la tasa impositiva determina cuánto de la ganancia internacional se transfiere del Estado de residencia al Estado fuente, esta debe diseñarse con especial cuidado para que sea efectivamente progresiva (Ozai, 2020, p. 66). Partiendo de la afirmación de que la imposición sobre las rentas del capital extranjero debería servir como un instrumento de redistribución internacional, los Musgrave propusieron una tabla uniforme de tasas mediante un acuerdo internacional y aplicable a todos los países importadores de capital (Musgrave & Musgrave, 1972, p. 74). Para cumplir con su finalidad redistributiva, dichas tasas no deberían ser necesariamente recíprocas –esto es, aplicación de tasas iguales a las rentas obtenidas por sociedades no residentes–, sino construirse a partir de una alícuota que refleje la relación asimétrica entre el Producto Interno Bruto (en adelante, PIB) de los países importadores y exportadores de capital. En consecuencia, cuanto menor sea el PIB del Estado fuente en comparación con el PIB del Estado de residencia, mayor debería ser la tasa aplicable.

En cuanto a las objeciones potenciales relativas al carácter progresivo de este enfoque, la estructura de tasas propuesta no debería generar un efecto disuasorio sobre la atracción de inversión extranjera hacia los países importadores de capital, salvo que los Estados de residencia incumplan las condiciones de equidad interindividual y de neutralidad en la exportación de capital (después de todo, la carga tributaria final que soportan las empresas multinacionales se determina en el Estado de residencia, mediante la aplicación del crédito por rentas de fuente extranjera). Por el contrario, la adopción de una estructura común de tasas permitiría evitar tanto la imposición de tasas extremas en el Estado fuente, que deban ser luego acreditadas en el Estado de residencia, como –y esto es aún más relevante– la competencia fiscal por el capital extranjero (Musgrave & Musgrave, 1972, p. 75).

B. La competencia tributaria internacional y la equidad entre naciones

El fenómeno de la competencia fiscal puede entenderse tanto como causa y consecuencia de no tomar en serio el estándar de equidad entre naciones. En cualquier caso, la reducción de la recaudación tributaria conduce a la adopción de sistemas fiscales regresivos, en detrimento de la redistribución doméstica del ingreso. Si bien esto es cierto tanto para los países desarrollados como para los países en vías de desarrollo, es necesario reconocer que ambos enfrentan la competencia fiscal de manera diferente8.

Sin perjuicio de los costos sociales y políticos que ciertamente asumen, los países desarrollados tienen mayor capacidad de maniobra para expandir su base imponible, trasladando la carga tributaria hacia otros factores productivos como el trabajo o una mayor dependencia de impuestos al consumo9. Para los países en desarrollo, las perspectivas son menos favorables. Al estar caracterizados por elevados niveles de informalidad, trasladar la presión fiscal hacia otros sectores no es una opción viable. Por esta razón, desde las reformas fiscales de mediados de las decadas de 1980 y 1990, el otorgamiento de incentivos tributarios ha sido una práctica extendida en la atracción de inversión extranjera directa, especialmente en ausencia de ventajas de localización y/o en entornos institucionales débiles.

A diferencia de sus pares del norte, para los países del sur global la necesidad de ingresos tributarios va más allá de proteger o ensanchar la red de seguridad social para sus ciudadanos. En algunos casos, dichos ingresos resultan cruciales para la propia supervivencia del Estado; y, en otras economías emergentes más estables, necesarios para alcanzar objetivos de desarrollo sostenible.

Entonces, ¿cómo puede dotarse de contenido práctico al concepto de equidad entre naciones para frenar la competencia fiscal sin socavar la recaudación tributaria de los países importadores de capital? La respuesta pasa por reconocer explícitamente objetivos redistributivos en el diseño de las políticas tributarias.

Como sugiere Avi-Yonah, cuando se presenta una elección entre dos reglas alternativas, una de las cuales tiene implicancias progresivas y la otra regresivas en la división de la base tributaria internacional entre países pobres y ricos, el estándar de equidad entre naciones dicta que debería preferirse la regla progresiva (2000, p. 1650).

Siendo la competencia fiscal el resultado inevitable de la naturaleza descentralizada y, al mismo tiempo, interdependiente de la tributación internacional, la comunidad global se enfrenta al desafío de abordar el problema mediante la estructuración de un régimen multilateral basado en la cooperación, en beneficio de todas las partes y en reconocimiento de sus disparidades. Si bien la mayoría de las ineficiencias y las inequidades en un escenario no coordinado pueden corregirse mediante una coordinación adecuadamente diseñada, para hacerlo, el acuerdo internacional requiere que el procedimiento prometa beneficios mutuos (Musgrave, 2006, p. 175).

Tras más de cincuenta años, las contribuciones de los Musgrave a la literatura tributaria parecen haber resonado en la iniciativa de los Dos Pilares impulsada por la OCDE, que se presenta como la cúspide de un sistema global de cooperación tributaria sobre la base de consideraciones de justicia y equidad10. Aunque en este punto la propuesta de reasignación de derechos impositivos reflejada en Pilar Uno ha perdido tracción política11, la sugerencia de una tasa impositiva coordinada ha encontrado espacio en el Pilar Dos y las reglas Global Anti-Base Erosion (en adelante, GloBE), aun cuando su viabilidad se ve cuestionada por la fragilidad del consenso político. Sin embargo, la pregunta sigue siendo la misma: ¿promete este acuerdo efectivos beneficios mutuos?

III. PILAR DOS Y EL ESTÁNDAR DE EQUIDAD ENTRE NACIONES

A. Pilar Dos y los países en desarrollo

En las primeras etapas del proyecto, Pilar Dos fue concebido originalmente como un mecanismo de respaldo destinado a abordar los ‘problemas BEPS restantes’ no tratados en el Pilar Uno y vinculados a la digitalización de la economía, en particular, el riesgo de traslado de beneficios mediante la exploración del fortalecimiento de la capacidad de las jurisdicciones para gravar allí donde otras jurisdicciones no lo hacen12.

Con independencia de la falta de claridad respecto de los objetivos de política perseguidos por esta iniciativa y de sus destinatarios13, casi desde el inicio, Pilar Dos se presentó como un instrumento de política tributaria en apoyo de los países en desarrollo. De acuerdo con la OCDE, el refuerzo de sus derechos soberanos se lograría mediante (i) la introducción de un impuesto mínimo global sobre sociedades a una tasa del 15%; y (ii) la restricción del otorgamiento de incentivos fiscales a los inversionistas corporativos extranjeros, o, en otras palabras, con el objetivo de “aliviar la presión que enfrentan los países en desarrollo para ofrecer incentivos fiscales excesivamente generosos con el fin de atraer inversión extranjera” (2021, p. 5).

En octubre de 2021, los miembros del Marco Inclusivo (Inclusive Framework), que representan más del 90 % del PIB mundial, respaldaron el acuerdo del Pilar Dos14 y se comprometieron a implementar las reglas GloBE en su normativa interna. Para diciembre de 2025, numerosos países desarrollados –en particular, los Estados miembros de la Unión Europea– han logrado avances significativos en su implementación. En contraste, solo unos pocos países del sur global han adaptado sus legislaciones domésticas y obtenido el sello de Transitional Qualified Status por parte de la OCDE15, lo que refuerza la idea de que muchos se comprometieron con la reforma sin mayor evidencia de su impacto en la movilización de rentas internas.

Sin entrar en demasiado detalle16, las reglas GloBE consisten en la aplicación de un impuesto complementario (top-up tax) sobre los beneficios excedentes (excess profits) que surgen en una jurisdicción cuando la tasa efectiva de imposición GloBE (effective tax rate; en adelante, ETR) de las entidades constitutivas (constituent entities) de un grupo multinacional comprendido en el ámbito de aplicación del régimen17 se sitúa por debajo de la tasa mínima global acordada del 15%.

El ETR GloBE se calcula dividiendo los impuestos cubiertos ajustados (covered taxes) –esencialmente, los impuestos sobre la renta de las sociedades– entre la renta GloBE (básicamente, los beneficios contables sujetos a determinados ajustes) obtenidos durante un ejercicio fiscal. De esta manera, los incentivos fiscales basados en renta (income-based incentives), tales como exoneraciones, tax holidays, reducciones de tasas, inciden directamente en el cálculo del ETR, al reducir los covered taxes.

Bajo la denominada regla de Exclusión de Rentas Basada en la Sustancia (Substance-Based Income Exclusion; en adelante, SBIE), se considera que existen beneficios excedentes en la medida en que los beneficios contables superen un umbral calculado mediante la aplicación de porcentajes específicos, que se espera disminuyan progresivamente durante el período de transición (transitional period) hasta alcanzar el 5% hacia 2033, sobre los activos tangibles y la nómina, seleccionados como índices de sustancia. En otras palabras, se presume sin posibilidad de prueba en contrario, que todos los beneficios que quedan por fuera del cálculo del SBIE no derivan de actividades empresariales reales.

Cuando, como resultado de las fórmulas antes descritas, tanto el top-up tax como los excess profits son determinados, las reglas GloBE utilizan un mecanismo interconectado y articulado para asignar la titularidad del derecho a recaudar dichos ingresos tributarios, otorgando al Estado fuente la prioridad para recaudar el impuesto complementario a través del Impuesto Complementario Mínimo Nacional Calificado (Qualified Domestic Minimum Top-up Tax; en adelante QDMTT). En ausencia de un QDMTT o de un mecanismo similar en la jurisdicción del constituent entity, la entidad matriz última del grupo multinacional puede aplicar el impuesto complementario en virtud de la Regla de Inclusión de Rentas (Income Inclusion Rule; en adelante, IIR). Finalmente, la Regla de Pagos Insuficientemente Gravados (Undertaxed Payments Rule; en adelante, UTPR) opera como un mecanismo de cierre que permite a las jurisdicciones en que residen las entidades del grupo negar la deducción de gastos que, de otro modo, serían deducibles, en un monto que produce el mismo efecto económico el pago de un impuesto adicional en efectivo.

Este complejo conjunto de reglas está pensado en ser el golpe definitivo contra el traslado artificial de beneficios y, muy probablemente, a poner fin a los paraísos fiscales tal como hasta ahora los hemos conocido. Sin embargo, la tasa mínima del 15% establecida por el Pilar Dos no afecta exclusivamente a los regímenes predatorios que tradicionalmente han estimulado la planificación tributaria agresiva; por el contrario, su alcance es más amplio de lo que podría parecer a primera vista. De acuerdo con la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (en adelante, UNCTAD), al margen de que la existencia de incentivos fiscales pueda dar lugar a una ETR inferior al 15%, los países en desarrollo con niveles elevados de imposición –que son por lo general los más afectados por el traslado de beneficios hacia el exterior– también se verán impactados por el impuesto mínimo global en la medida en que otras jurisdicciones logren tasas efectivas menores o al menos, iguales al 15% (2022, p. 116).

B. Pilar Dos y la regresividad de sus efectos distributivos

Resulta evidente que el objetivo principal del Pilar Dos es restringir la competencia fiscal internacional mediante el establecimiento de un piso común en la tasa mínima del 15%, al tiempo que condiciona el otorgamiento de incentivos fiscales a la presunción de la existencia de sustancia económica real en las actividades empresariales, cuyos términos se determinan a partir de un enfoque formulista. A continuación, explico por qué la interacción entre estos dos elementos centrales de las reglas GloBE (el SBIE y el 15% de la tasa mínima), impactan negativamente en la progresividad del sistema internacional tributario.

En los documentos de la OCDE existe escasa referencia a los motivos que subyacen a la elección de la tasa del 15%18. Dado que la tasa impositiva constituye un elemento esencial de cualquier sistema tributario, cabría esperar que, en un marco heterogéneo como el del Marco Inclusivo, la determinación de una tasa –o de un rango de tasas– hubiese considerado las diferentes necesidades presupuestarias y los efectos distorsivos desde una perspectiva tributaria y regulatoria, en particular para los países de renta baja o media que en promedio presentan tasas nominales y efectivas del impuesto sobre sociedades significativamente más elevadas que las de los países de renta alta (OECD, 2024a, p. 22, 37).

El problema no reside únicamente en que la tasa mínima elegida no refleje la relación asimétrica entre los Estados fuente y los Estados de residencia, sino en que, combinada con las restricciones en el otorgamiento de incentivos fiscales, empeora directamente la posición de las jurisdicciones fuente.

En tanto la formulación del SBIE elimina la posibilidad de realizar un análisis costo-beneficio preciso de los incentivos fiscales para la atracción de inversión extranjera, los Estados fuente se verán forzados, como alternativa, a adoptar el QDMTT (Chukwudumogu, 2024, p. 629); de lo contrario, los ingresos tributarios adicionales serán recaudados ya sea mediante el IIR o en última instancia, mediante el UTPR.

Sin embargo, si el país fuente captura el top-up tax vía el QDMTT, los países que implementen el IIR y el UTPR deberán deducir el QDMTT pagado de su propio cálculo, devolviendo así control impositivo al país fuente, lo que desbloquea en este la posibilidad de competir vía el diseño del impuesto a la renta corporativo. Dado que el 15% se aplica solo sobre los excess profits, a menos que el umbral resultante del cálculo del SBIE sea cero, la tasa efectiva combinada siempre será menor al 15%. Por esta característica del sistema, Ana Paula Dourado acierta en señalar que el QDMTT puede interpretarse como el ‘precio’ que debe pagarse en el marco del Pilar Dos para evitar el traslado de ingresos tributarios hacia las jurisdicciones de las entidades matrices (Dourado, 2022, p. 283). Más allá de quién tiene prioridad en la imposición, la amenaza real en la adopción de una política basada en el QDMTT es la presión sobre las economías en desarrollo –incluidos los países de renta media con tasas elevadas– para reducir sus tasas de impuesto a la renta corporativo, dando lugar a una forma ‘no intencionada’ de competencia fiscal por encima del piso mínimo.

El problema de esta ‘carrera hacia el mínimo’ ya había sido advertido en 2019 por el economista Joseph Stiglitz, quien sugirió que un impuesto mínimo global debería fijarse en un nivel comparable a la tasa efectiva promedio del impuesto sobre sociedades –en torno al 25%–, bajo el riesgo no solo de que la reforma no logre aumentar la tributación de las empresas multinacionales, sino de que produzca exactamente el efecto contrario (Stiglitz, 2019).

A pesar de los fuertes cuestionamientos de la comunidad internacional por el impacto adverso que la disminución de recursos fiscales crea en la realización progresiva de derechos económicos, sociales y culturales de los países más pobres19, la OCDE no comparte esta preocupación. De acuerdo con sus estimaciones, condicionadas a las reacciones de las empresas multinacionales en la reestructuración de sus operaciones, la reducción del diferencial de las tasas impositivas con referencia al 15% tendría el potencial de reducir el traslado de beneficios a la mitad, pasando de USD 698 mil millones (2017-2020) a USD 356 mil millones, beneficiando en particular a las economías en desarrollo. No obstante, la falta de seguridad en sus predicciones es evidente cuando reconoce que, “dada la naturaleza sin precedentes de esta reforma, las reacciones de comportamiento de las empresas multinacionales frente a la reducción de los incentivos para el traslado de beneficios son altamente inciertas” (OECD, 2024b, p. 9).

En 2022, la UNCTAD llevó a cabo una evaluación prospectiva del impacto del Pilar Dos sobre la inversión extranjera directa. Los resultados se alinean en gran medida con las estimaciones de la OCDE, al corroborar que la reducción del traslado de beneficios daría lugar a un incremento significativo de los ingresos públicos recaudados por los Estados. Sin embargo, el elemento clave en cuanto al asunto aquí explorado, es que una proporción sustancialmente mayor de dichos ingresos se concentraría en las economías desarrolladas, en comparación con la participación de los países en desarrollo (31 puntos frente a 15 puntos), participación que incluso se reduce en algunos puntos con relación al período previo al Pilar Dos (UNCTAD, 2022, p. 125). En otros términos, aunque el tax pie se expanda, la porción correspondiente a los países en desarrollo tendería a reducirse.

Si bien la OCDE presenta el QDMTT como una concesión en favor de los países en desarrollo, al dar prioridad en la recaudación del top up tax a la jurisdicción en la que los beneficios fiscales se originan, la UNCTAD demuestra que el aumento de los ingresos públicos en las economías desarrolladas no se debería a la recaudación del IIR en la jurisdicción de la entidad matriz, sino al incremento relativamente mayor de los impuestos efectivamente pagados por las empresas multinacionales sobre la inversión extranjera directa en las economías desarrolladas, en comparación con las economías en desarrollo (UNCTAD, 2022, p. 126). Es decir, no sería el orden de prelación en la aplicación del top-up tax lo que impacta en una mayor recaudación en las economías desarrolladas, sino directamente el cambio de comportamiento del inversionista, por la pérdida de competitividad en las economías menos avanzadas.

Debe reconocerse, sin embargo, que esta asignación de ingresos tributarios en favor de las economías desarrolladas no responde únicamente a la nueva forma de competencia fiscal por encima del piso mínimo del 15%, sino también a su mayor capacidad para sustituir incentivos fiscales no permitidos, principalmente basados en el ingreso (income-based tax incentives) por incentivos tributarios basados en el gasto (expenditure-based tax incentives20) o por incentivos no tributarios económicamente equivalentes21, trasladando la competencia por atracción de inversiones al plano regulatorio, en el que la falta de condiciones institucionales de los países en desarrollo para competir los deja expuestos a tener que flexibilizar sus estándares regulatorios. En cualquier caso, a la luz de los cambios previstos en las decisiones de localización de la inversión extranjera directa como resultado de la implementación del Pilar Dos, parece claro que sus efectos distributivos nunca tuvieron prioridad en el debate de la reforma.

En un sistema internacional tributario marcado por profundas asimetrías entre los Estados, el estándar de equidad entre naciones –que se apoya en la lógica de justicia redistributiva– exige incorporar mecanismos capaces de corregir dichas desigualdades. En este sentido, si bien son múltiples los aspectos de las reglas GloBE que requieren evaluación y simplificación “la primera cuestión de gran relevancia que debe ser acordada por el Marco Inclusivo, incluso antes de la determinación de la base imponible, es la fijación de la tasa mínima global” (De Lillo, 2020, p. 13), por ser este el principal elemento que determina el carácter progresivo o regresivo del impuesto mínimo global. Dado que las condiciones necesarias para facilitar la cooperación internacional no suelen darse de manera espontánea, el Marco Inclusivo no debería desaprovechar la oportunidad de debatir el papel redistributivo del nuevo orden fiscal global.

IV. CONCLUSIONES

El Pilar Dos representa un hito en la búsqueda de una cooperación multilateral destinada a reconfigurar las reglas tributarias internacionales de manera acorde con las exigencias del siglo XXI. Sin embargo, los efectos distributivos de la reforma, tal como han sido anticipados por la UNCTAD, sugieren que los beneficios derivados de su implementación se concentran de manera desproporcionada en los países desarrollados, en comparación con la participación de los países en desarrollo en los ingresos tributarios globales.

Las restricciones al uso de incentivos fiscales y la introducción del impuesto mínimo complementario doméstico calificado (QDMTT) conllevan el riesgo de transformar la tasa mínima global del 15% en un techo, más que en un piso, y con ello una nueva etapa de competencia fiscal. En ausencia de una combinación de ventajas de localización únicas, estabilidad institucional y un mercado interno significativo, los países en desarrollo, cuya recaudación fiscal recae principalmente en imposición corporativa, se encuentran en una posición particularmente desfavorable.

Si bien la determinación de la tasa mínima global no constituye el único elemento del Pilar Dos que merece ser reconsiderado, abordarla como punto de partida podría ofrecer una oportunidad para preservar el trabajo de cooperación desarrollado hasta la fecha en el Marco Inclusivo, así como para atender las preocupaciones de los países en desarrollo, cada vez más insatisfechos con los resultados del proceso.

La revisión del impuesto mínimo global no requiere necesariamente la adopción de una fórmula basada en el PIB, tal como fue propuesta por los Musgrave. No obstante, sí exige al menos abrir un debate sobre la posibilidad de un sistema de tasas progresivas que refleje las disparidades entre los Estados que participan en el acuerdo y que atienda a las exigencias de justicia fiscal global.

Incorporar objetivos redistributivos en los elementos fundacionales de las reglas GloBE no constituye una medida asistencialista, sino un llamado a hacer lo correcto.

CONFLICTO DE INTERESES

La autora declara expresamente que no existen conflictos de intereses que hayan influido en la elaboración, evaluación ni publicación del presente artículo.

FUENTES DE FINANCIACIÓN

La autora declara que no ha recibido financiamiento externo para la realización de la presente investigación.

ESTÁNDARES ÉTICOS

La autora manifiesta que esta investigación ha sido desarrollada conforme con los principios y estándares éticos aplicables a la labor académica e investigativa.

REFERENCIAS

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* Abogada. Máster (LL.M.) por la Universidad de Leiden (Países Bajos) y Postgrado en Política Fiscal Internacional por Queen Mary University de Londres (Reino Unido). Actualmente se desempeña como Tax Senior Manager en KPMG (Lima, Perú). Código ORCID: https://orcid.org/0009-0004-5128-3757. Contacto: guzmanloayzaclaudia@gmail.com

Nota del Editor: El presente artículo fue recibido por el Consejo Ejecutivo de THĒMIS-Revista de Derecho el 15 de diciembre de 2025 y aceptado por el mismo el 16 de junio de 2026.